Повна версія

Головна arrow Економіка arrow Бюджетна система

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

БЮДЖЕТ ЯК ОСНОВНИЙ ФІНАНСОВИЙ ПЛАН ДЕРЖАВИ

Основні поняття та терміни

Бюджетна класифікація, загальний фонд бюджету, спеціальний фонд бюджету, резервний фонд бюджету, бюджетне планування, методи бюджетного планування, бюджетне прогнозування, бюджетування, програмно-цільовий метод бюджетування, бюджетна програма, середньострокове бюджетне планування, бюджетний запит, бюджетний розпис, бюджетна резолюція, бюджетний процес, звіт про виконання бюджету, головний розпорядник бюджетних коштів, видатки розвитку, видатки споживання, класифікація доходів бюджету, функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету, економічна класифікація видатків бюджету, відомча класифікація видатків та кредитування державного бюджету, складання, розгляд, затвердження і виконання бюджету.

Бюджет - основний фінансовий паан держави. Суть та основні складові

Крім того, що бюджет є економічною (фінансовою) категорією, він виступає в ролі основного фінансового плану держави. У цьому проявляється його правова сутність і значення. Держава регламентує бюджетні відносини в правовій формі. Правова характеристика бюджету пов'язана з розглядом його як фінансового плану, що є розписом основного централізованого фонду грошових коштів держави. Правове регламентування бюджету здійснюється в загальних рисах Основним Законом України - Конституцією і деталізується у бюджетному законодавстві. Щорічне прийняття закону про державний бюджет і відповідних рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети являє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану.

Розглядаючи бюджет як фінансовий план, слід нагадати, що його вертикальна структура (за рівнями органів влади й управління) відповідає структурі бюджетного устрою. Зведений бюджет України як фінансовий план не затверджується, а використовується як аналітико-статистичне узагальнення планових і фактичних показників.

Він є довідковим документом, який показує суму ресурсів, що мобілізуються і перерозподіляються через бюджет.

З позиції фінансового плану бюджет держави розглядається як сукупність державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів. Державний бюджет України є фінансовим планом центральних органів влади й управління. Він відображає загальнодержавні потреби в грошових коштах, джерела їх формування, розподіл і перерозподіл. Саме державний бюджет насамперед характеризує економічну й соціальну політику держави. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети є фінансовими планами місцевих органів представницької та виконавчої влади і відображають їх фінансову діяльність.

Бюджет може складатись у вигляді одного чи кількох фінансових планів. Нині в окремих країнах поділ бюджету відбувається за напрямами використання коштів - поточні й капітальні видатки. Відповідно створюються поточний бюджет та бюджет розвитку і розподіляються доходи між ними. На даний час в Україні бюджет поділяється на дві частини: загальний та спеціальний фонди. До загального фонду відносять кошти, що призначені для реалізації загальних функцій, а до спеціального - кошти, що мають конкретне призначення, у тому числі власні кошти бюджетних установ та організацій.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові визначається виключно Бюджетним кодексом України та Законом про Державний бюджет України (рис. 2.1, табл. 2.1) .

Виділення у складі державного бюджету спеціального фонду вперше було здійснено у 2000 р. з метою запровадження обліку та казначейського обслуговування власних коштів бюджетних установ, які раніше були поза бюджетом і обліковувались в установах комерційних банків. Створення спеціального фонду як тимчасового заходу для легалізації й оприлюднення коштів бюджетних установ дало можливість на перехідному етапі здійснити інвентаризацію та контроль за надходженнями бюджетних установ.

У 2007-2010 рр. у загальному фонді за доходами зосереджувалося від 75 до 86 % державного бюджету та від 82 до 88 % місцевих бюджетів. За видатковою частиною державного бюджету неможливо визначити єдину тенденцію в поділі на спеціальний та загальний фонди, тоді як за місцевими бюджетами простежується посилення ролі загального фонду. Аналогічними є особливості поділу місцевого бюджету за видатковою частиною.

Загальний та спеціальний фонди бюджету

Рис. 2.1. Загальний та спеціальний фонди бюджету

Таблиця 2.1

СТРУКТУРА БЮДЖЕТУ З ПОДІЛОМ НА ЗАГАЛЬНИЙ ТА СПЕЦІАЛЬНИЙ ФОНДИ У 2007-2010 рр., %*

Рік

Державний бюджет

Місцеві бюджети

Зведений бюджет

загальний фонд

спеціальний фонд

загальний фонд

спеціальний фонд

загальний фонд

спеціальний фонд

Доходи

2007

75,99

24,01

82,31

17,69

76,02

23,98

2008

80,20

19,80

83,59

16,41

80,05

19,95

2009

74,66

25,34

86,30

13,70

76,42

23,58

2010

86,23

13,77

87,84

12,16

85,44

14,56

Видатки

2007

78,50

21,50

82,59

17,41

76,10

23,90

2008

80,03

19,97

83,05

16,95

78,18

21,82

2009

77,44

22,56

86,47

13,53

78,09

21,91

2010

78,50

21,50

88,34

11,66

79,24

20,76

Бюджетним кодексом передбачено, що при складанні та виконанні бюджету можливі трансферти з загального до спеціального фонду, однак щодо них установлено суворі обмеження. Частиною 7 ст. 13 Кодексу визначено, що рух коштів між загальним та спеціальним фондами дозволяється тільки в межах бюджетних призначень через внесення змін до Закону про Державний бюджет, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради.

Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету приймаються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування. Резервний фонд бюджету не може перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.

Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних місцевих рад) щомісячно звітують перед Верховною Радою України (Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідною місцевою радою) про витрачання коштів резервного фонду відповідного бюджету. У Державному бюджеті України резервний фонд передбачається обов'язково. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна місцева рада.

В Україні у різні роки до державного бюджету входили Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Державний інноваційний фонд, Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, Державний фонд сприяння зайнятості населення, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу, Фонд соціального захисту інвалідів та Державний дорожний фонд. До 1997 р. до державного бюджету входив Пенсійний фонд. Зазначений підхід не є правомірним, хоча і має свої причини - установлюється законодавче регулювання формування і використання цільових фондів, посилюється контроль за цільовим і раціональним використанням коштів. Однак зарахування цільових фондів до бюджету змінює його структуру і не дає можливості точно проаналізувати фінансову політику держави.

Бюджет як фінансовий план також тісно пов'язаний з усіма іншими ланками державних фінансів, зокрема цільовими фондами. Частина з них - Фонд соціального захисту інвалідів та Державний фонд охорони навколишнього природного середовища - може безпосередньо зараховуватись до державного бюджету при його затвердженні, хоча виконуються вони відособлено. Інші фонди, наприклад Пенсійний, складаються і виконуються окремо, однак вони теж пов'язані з державним бюджетом, оскільки можуть мати як цільові надходження коштів з бюджету, так і перерахування до бюджету.

Бюджет як фінансовий план характеризується певним складом і структурою доходів та видатків, кредитування, боргу і фінансування бюджету, які відбивають фінансову діяльність держави. Їх структуризація може мати офіційний і науковий характер. Офіційна бюджетна класифікація, що являє собою систематизоване групування доходів і видатків, кредитування, боргу та фінансування бюджету, затверджується в установленому порядку. В її основі ознаки, що мають визначальну роль у бюджетному процесі. Наукова класифікація уможливлює оцінювання складу та структури доходів і видатків бюджету передусім за економічним змістом. У класифікації видатків бюджету основним є їх суспільне призначення, а в класифікації доходів - методи мобілізації.

Як фінансовий план бюджет не є чимось відокремленим - це головна складова єдиної системи фінансового планування в країні. Податкові відносини з бюджетом регулюють фінансові плани підприємств і визначають їхні реальні можливості. Підприємства державного сектору економіки не тільки здійснюють обов' язкові платежі, а й можуть отримувати асигнування з бюджету у вигляді державного субсидування і бюджетних кредитів. Такі взаємовідносини теж відбиваються у фінансових планах підприємств і визначають їх фінансовий стан. Однак з переходом до ринкових відносин бюджет перестав виконувати функцію збалансування фінансових ресурсів підприємств. Нині ця функція покладається на кредит, а бюджет має забезпечувати тільки певну фінансову підтримку як за рахунок пільг з оподаткування, так і через надання асигнувань, кредитів і гарантій.

Заклади бюджетної сфери складають фінансовий план у вигляді кошторису. У ньому відбиваються бюджетні асигнування, які є головним джерелом фінансового забезпечення. У нормальних умовах кошторисне фінансування здійснюється за нормативним методом. Величина нормативів залежить як від реальних потреб у ресурсах, так і від можливостей бюджету - чим кращий стан бюджету, тим більші за розміром норми. Під час фінансової кризи бюджетне фінансування здійснюється на основі комбінованого підходу. Частина видатків, насамперед на заробітну плату, фінансується за встановленими (однак на досить низькому рівні) нормами, частина - виходячи з реальних можливостей бюджету. Упровадження в бюджетній сфері елементів комерційного розрахунку веде до змін у їх фінансовому плануванні і до формування нових взаємовідносин з бюджетом. Бюджетні асигнування є тільки одним із джерел формування доходів, причому їх роль і питома вага поступово зменшуються за рахунок розширення форм і методів фінансової діяльності.

Відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ) органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами забороняється. Винятком є розміщення закордонними дипломатичними установами України бюджетних коштів на поточних рахунках іноземних банків у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Дозволено також розміщення вищими і професійно-технічними навчальними закладами на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, їм законом надано відповідне право.

Таким чином, бюджет як фінансовий план відіграє надзвичайно важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.

Бюджетне планування є важливим інструментом організації управління економікою, який створює передумови для повного і своєчасного забезпечення фінансовими ресурсами соціально-економічного розвитку суспільства. Бюджетне планування дає змогу забезпечити збалансованість фінансових ресурсів держави, визначити реальні джерела доходів бюджету та пріоритети у видатковій політиці, здійснювати ефективне управління державним боргом, реалізовувати на практиці єдину бюджетну політику на всіх рівнях державної влади. Водночас бюджетне планування - це складова державного фінансового планування, що займає у ньому центральне місце. У процесі бюджетного планування встановлюються зв'язки всіх суб'єктів господарювання, усієї соціальної інфраструктури та інших інституцій з бюджетною системою, причому бюджету належить провідна, координувальна роль.

Бюджетне планування необхідно розглядати як складову управління бюджетом і як процес складання планів (табл. 2.2). За сутністю бюджетне планування можна охарактеризувати як науково обґрунтований процес визначення обсягів і джерел формування та напрямів використання централізованого фонду грошових коштів держави. За змістом бюджетне планування - це особлива сфера фінансової діяльності держави, пов'язана з обґрунтуванням певних управлінських рішень стосовно її фінансового забезпечення, тобто специфічна сфера управління. За формою бюджетне планування є процесом складання, розгляду і затвердження основного фінансового плану - державного бюджету та місцевих бюджетів.

Бюджетне планування повинно мати науковий характер, базуватися на теорії суспільного відтворення і бути пов'язаним з усіма аспектами економічного, політичного та соціального розвитку суспільства - діяльністю суб'єктів господарювання, організацією управління, національною обороною, правоохоронною діяльністю і забезпеченням безпеки держави, наукою, культурою, охороною здоров'я, освітою тощо. Тобто призначенням бюджетного планування насамперед є забезпечення збалансованості фінансових ресурсів держави, які акумулюються через бюджет, з метою фінансування за їх рахунок необхідних витрат на виконання завдань, що стоять перед державою і визначені Конституцією України. За допомогою бюджетного планування визначаються реальні джерела доходів бюджету відповідно до фіскальних цілей уряду та пріоритети у видатковій політиці бюджету, на основі яких формуються бюджети всіх рівнів. Бюджетне планування забезпечує реалізацію єдиної фінансової політики на всіх рівнях державної влади, єдиних форм і методів усієї бюджетної роботи, сприяє ефективному управлінню державним боргом, що полягає у своєчасному виконанні державою своїх боргових зобов'язань та залученні на фінансування бюджету внутрішніх і зовнішніх запозичень.

Таблиця 2.2

ПІДХОДИ ВІТЧИЗНЯНИХ НАУКОВЦІВ ДО ДЕФІНІЦІЇ "БЮДЖЕТНЕ ПЛАНУВАННЯ"

Автор

Визначення поняття

Підхід

Федосов В.М., Опарін В.М., Сафонова Л. Д., Огонь Ц.Г., Огородник С.Я., Суторміна В.М., Мочерний С. В. , Василик О.Д, Полозенко Д.В.; Юрій С.І., Стоян В.

Певний інструмент системи фінансового управління, спрямований на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектору, що здійснюється через установлення бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на перспективу, зокрема середньострокову (до трьох років). Як комплекс заходів з визначення доходів і видатків бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу. Комплекс організаційно-технічних, методичних і методологічних заходів на таких стадіях бюджетного процесу, як складання, розгляд і затвердження бюджетів для визначення обсягів і джерел формування та напрямів використання бюджетних ресурсів держави з метою забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку суспільства

Автори зводять дане поняття до комплексу організаційних заходів, інструменту системи фінансового управління (планування як складова управління)

Куценко Т.Ф., Мельник О. Г ., Федосов В. М., Опарін В. М., Сафонова Л. Д., Мочерний С. В.

Науково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного і соціального розвитку

Процес складання, розгляду та затвердження бюджету на наступний рік. Охоплює комплекс організаційних заходів та методику розрахунку окремих статей бюджету

Процес формування бюджетів для конкретних об'єктів на нетривалий період (до року) з метою визначення на засадах багатоваріантного аналізу в натуральній чи грошовій формах обсягу видатків і надходжень, оптимізації їх структури для досягнення цілей організації з урахуванням наявності певних обмежень і впливу чинників середовища функціонування

Автори зводять дане поняття до науково обґрунтованого процесу (планування як процес складання планів)

Основними функціями бюджетного планування є:

  • - вибір раціональних способів бюджетного забезпечення економічного і соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів;
  • - здійснення ефективного перерозподілу бюджетних ресурсів;
  • - визначення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і оптимального розподілу доходів і видатків;
  • - забезпечення мінімального рівня соціальних потреб та формування необхідних соціальних резервів;
  • - передбачення можливості прозорого бюджетного контролю.

Таким чином, у процесі бюджетного планування розв'язується низка економічних завдань:

  • - визначення повноти джерел надходження грошових коштів за податками і зборами до бюджетів різних рівнів;
  • - досягнення найвищої ефективності у розподілі бюджетних ресурсів між бюджетами регіонів, галузями народного господарства і конкретними видатками;
  • - спрямування бюджетних ресурсів на забезпечення пропорційного й динамічного розвитку суспільства;
  • - забезпечення прозорості і контролю за фінансово-господарською діяльністю суб' єктів господарювання з метою дотримання цільового використання бюджетних ресурсів і режиму економії, повноти виконання завдань з надходження податків і зборів до бюджету;
  • - формування необхідних резервів.

У процесі бюджетного планування виявляється загальна потреба держави у грошових коштах, необхідних для виконання заходів соціально-економічного розвитку суспільства. Ураховуються не лише можливості, а й практична доцільність мобілізації тієї чи іншої частини новоствореної вартості валового внутрішнього продукту до бюджету суб'єктами господарювання. При цьому бюджетні призначення мають відповідати плану соціально-економічного розвитку і сприяти зростанню ефективності всього суспільного виробництва. Завдання бюджетного планування - виявити можливі диспропорції розвитку економіки і за допомогою бюджетного механізму їх ліквідувати. Наявність бюджетних резервів дає можливість забезпечити безперебійність фінансування планових заходів навіть у тих випадках, коли надходження до бюджету виявляються невиконаними. Бюджетні резерви є джерелом відшкодування збитків, заподіяних стихійними силами природи. За їх допомогою ліквідуються диспропорції, що виникають у процесі виконання бюджету. Вони необхідні також для маневрування грошовими коштами в період сезонних касових розривів.

Отже, перед бюджетним плануванням стоїть триєдине завдання; перше - визначення реальних джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге - оптимізація структури видатків бюджету, третє - досягнення збалансованості між доходами і видатками. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

Перше тактичне завдання бюджетного планування починається з визначення реальних доходів і розроблення заходів, які забезпечили б їх повне і своєчасне надходження до бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів базується на двох чинниках: наявність достовірної інформації і володіння сучасними методами їх опрацювання. Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації структури видатків бюджету. Це завдання досить складне як в умовах фінансової стабільності у державі, так і під час фінансової кризи. Коштів завжди не вистачає, а потреби в бюджетних витратах щороку зростають. Задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто неможливо. Тому необхідно знаходити оптимальне співвідношення між напрямами видатків із бюджету. Зараз не існує певної математичної моделі, яка визначала б чіткі параметри оптимальності. Однак пріоритет усе-таки має належати завданням забезпечення економічного розвитку, оскільки тільки це може гарантувати реальні соціальні блага і гарантії. Третє тактичне завдання бюджетного планування - забезпечення збалансування доходів і видатків, оскільки, як правило, потреба в коштах завжди перевищує наявні доходи. Збалансування може забезпечуватися трьома способами: збільшенням доходів, скороченням видатків, визначенням дефіциту та джерел його покриття. Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті заходів.

При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Таким чином, бюджетне планування - це процес розроблення планів формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування, з метою достовірного й достатнього визначення обсягу та джерел формування бюджетних доходів, оптимального розподілу видатків і збалансування бюджету на відповідний період. При цьому організація бюджетного планування передбачає проходження трьох стадій: складання, розгляд і затвердження бюджетів. Тому суб'єктами бюджетного планування є всі установи й організації в особі їхніх фахівців, задіяні в бюджетному процесі на цих стадіях, а саме:

  • - законодавчі органи влади - Верховна Рада України, яка після розгляду законопроекту про державний бюджет ухвалює його;
  • - органи, наділені бюджетними повноваженнями, - органи виконавчої влади, відповідальні за розроблення та реалізацію державної політики, якими є Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України;
  • - органи державного фінансового контролю - Рахункова палата та Державна фінансова інспекція України, які здійснюють контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів;
  • - розпорядники бюджетних коштів - беруть участь у підготовці пропозицій до проекту бюджету на наступні періоди;
  • - громадськість (громадські організації, засоби масової інформації та громадяни), яка бере участь у публічних заходах з обговорення бюджетної політики і може впливати на формування пропозицій із бюджетних питань для органів державної влади.

Виходячи з викладеного вище та з особливостей бюджетного планування до основних принципів організації даного процесу необхідно віднести такі (табл. 2.3): принцип цілеспрямованості та пріоритетності, принцип системності й комплексності, принцип аналогій і наукової обґрунтованості, принцип багаторівневого описання, принцип інформаційної узгодженості, принцип альтернативності, принцип безперервності, принцип верифікації, ефективність планування.

Таблиця 2.3

ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ

Принцип

Характеристика

Цілеспрямованості та пріоритетності

Є одним із провідних, оскільки конкретно поставлена мета дає можливість уникнути нескінченного описання складних завдань і перейти до чіткого їх вирішення й виконання. Забезпечує оптимальне використання бюджетних ресурсів з метою першочергового забезпечення пріоритетних напрямів розвитку економіки і соціальної інфраструктури

Системності та комплексності

Означає вимогу взаємозв'язку і взаємозалежності об'єкта й елементів планування, що дає змогу розробити економічно узгоджений і несуперечливий план доходів і видатків бюджету. Основою бюджетного планування є планові показники економічного і соціального розвитку (обсяг виробництва і реалізації продукції, фонд заробітної плати і податкове навантаження на неї, показники діяльності соціальної інфраструктури тощо). Однак розроблення бюджету не зводиться лише до пасивного відображення завдань економічного і соціального розвитку. У процесі бюджетного планування виявляються додаткові резерви надходжень до бюджету та необхідність і можливості фінансування певних заходів економічного і соціального розвитку

Аналогій та наукової обґрунтованості

Відзначається необхідністю врахування всіх об'єктивних законів розвитку суспільства з використанням світового досвіду методології і методів застосування передових норм і нормативів у використанні бюджетних коштів, визначення раціональної межі перерозподілу бюджетних ресурсів через бюджетний механізм

Багаторівневого описання

Надзвичайно важливий принцип, оскільки об'єктом бюджетного планування є бюджетна діяльність держави, державних установ і організацій. Необхідно врахувати й описати всі особливості даного об' єкта

Інформаційної узгодженості

Необхідність узгодження інформації, використовуваної під час прогнозу податкових надходжень, єдність у використанні показників бюджету в усіх ланках бюджетної системи

Альтернативності

Пов'язаний з можливістю розвитку подій за деякими реальними варіантами. Основне завдання практичної реалізації цього принципу полягає в тому, щоб відокремити нездійсненні варіанти розвитку від варіантів, які за певних імовірних умов можуть бути реалізовані

Закінчення табл. 2.3

Принцип

Характеристика

Безперервності

Змушує виконувати коригування планів і прогнозів у міру надходження нової інформації щодо об'єкта планування, поєднання поточних і перспективних планів

Верифікації

Означає потребу в достовірності, точності та обґрунтованості складеного плану

Ефективність планування

Визначає необхідність перевищення економічного ефекту від використання плану над витратами на його розроблення. Режим економії в бюджетному плануванні означає орієнтацію на виконання завдань економічного й соціального розвитку за мінімуму витрат. Відповідно до цього обсяг бюджетного фінансування має плануватися в такому розмірі, щоб забезпечувалося раціональне використання кожної гривні. Це означає, що в процесі бюджетного планування враховуються можливості усунення непродуктивних витрат і втрат, а також найбільш прогресивні норми витрат палива, сировини, матеріалів тощо

Зауважимо, що особливістю бюджетного планування є його правовий характер, цей процес чітко регламентується в законодавчому порядку. Загальні засади бюджетного планування визначаються Конституцією України, а також спеціальним бюджетним законодавством - Бюджетним кодексом України, у яких визначено повноваження органів державної влади й управління щодо розроблення і затвердження бюджету, розподілу функцій між державними і місцевими органами влади й управління, визначені доходи і витрати кожного з них.

Бюджетна практика останніх років показала, що бюджетне планування використовується в комплексі з бюджетним прогнозуванням з метою оптимізації розподілу бюджетних ресурсів держави. Завданням бюджетного прогнозування є аналіз різних найімовірніших варіантів формування ресурсів бюджету і напрямів використання цих ресурсів, який створює основу для вибору цілей-орієнтирів під час розроблення бюджету. Під бюджетним прогнозуванням слід розуміти отримання оцінок майбутніх значень бюджетних показників, що зазвичай ґрунтується на аналізі спостережень за їх минулою поведінкою, тобто прогнозування виконує індикативну роль, маючи характер передбачення, одержаного науково-аналітичними методами. Прогнозування бюдже-

ту можна розглядати як особливий, специфічний сегмент бюджетного планування. Бюджетне прогнозування має передувати плануванню. Хоча насправді воно нерозривно пов'язане з плануванням: бюджетне прогнозування може передувати процесу розроблення плану (для того щоб прийняти обґрунтоване рішення, необхідно мати прогноз певних показників), вони можуть розроблятися одночасно, коли мова йде про показники, котрі мають прогнозне походження, прогноз може здійснюватися після прийняття управлінського рішення (прогнозування наслідків прийнятих рішень чи безперервність процесу прогнозування та планування).

У процесі бюджетного прогнозування необхідно враховувати показники, які характеризують динаміку і пропорції розвитку економіки та соціальної сфери, зокрема валовий внутрішній продукт, обсяги виробництва, інфляцію, обмінний курс національної валюти, експорт та імпорт, інвестиції тощо та їх зміни у відповідному періоді. Таким чином, за допомогою бюджетного прогнозування можна, з одного боку, вивчати взаємозв'язки показників бюджету з основними макропоказниками, а з другого - визначати вплив на величину показників бюджету чинників, що характеризують динаміку розвитку економіки. Крім того, бюджетне прогнозування дає змогу визначати обсяг ресурсів та їх використання як у цілому, так і за окремими їх видами, перевіряти можливості бюджетного забезпечення показників соціально-економічного розвитку держави.

За методологічними рекомендаціями МВФ, для того щоб досягти більшої узгодженості між прогнозами щодо ширших агрегованих макроекономічних показників, необхідно використовувати інтерактивний метод коригування, тобто попередні макроекономічні та бюджетно-податкові прогнози коригуються з метою їх взаємоузгодження.

Таким чином, бюджетне прогнозування - це процес складання очікуваних оцінок формування бюджетних ресурсів і напрямів їх використання, які є орієнтиром під час бюджетного планування. Прогнозування сукупних бюджетних показників є також головною частиною процесу розроблення стратегії фіскальної політики, тому що під час бюджетного прогнозування на основі системи прогнозних оцінок органи державного управління можуть оцінити обсяг необхідного коригування та розробити відповідні заходи бюджетної політики для його здійснення. Слід зазначити, що існують два підходи до бюджетного прогнозування: перший передбачає першочергове встановлення цілей, на реалізацію яких витрачатимуться бюджетні кошти, і відповідно до цього визначається потреба в коштах, другий - першочергове визначення наявних ресурсів і незмінність фіскальної політики у наступних періодах. В Україні останніми роками використовують перший підхід, що пов'язано з відсутністю ефективної фіскальної політики.

У більшості розвинутих країн світу в процесі бюджетного планування складають проект бюджету не тільки на наступний рік, а й на середньострокову перспективу. До цих країн належать Австралія, Австрія, Канада, Данія, Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Швеція, Велика Британія, Сполучені Штати Америки, Угорщина. Найважливіша мета середньострокового фінансового плану - формулювання бюджетних пріоритетів відповідно до соціально-економічної політики уряду, а також, що особливо важливо, стримування надмірного попиту на бюджетні видатки. Інструкції міністерства фінансів вимагають від державних відомств і установ неухильного дотримання лімітів, зафіксованих у фінансовому плані, а також регламентують зростання поточних і адміністративних видатків.

У межах середньострокового бюджетного планування бюджетний цикл починається з розгляду раніше схвалених у попередньому бюджетному циклі основних параметрів середньострокового фінансового плану на відповідний рік, аналізу зміни зовнішніх чинників і умов, обґрунтування змін, що вносяться до основних бюджетних показників планового року, а також коригування чи розроблення бюджетних проектів на наступні роки прогнозного періоду. При цьому середньостроковий фінансовий план може бути прогнозно-аналітичним документом органів виконавчої влади або затверджуватися законодавчо, одержуючи статус багаторічного бюджету. Не в усіх країнах середньостроковий бюджетний план стає законом, але він є обов'язковим елементом закону, який береться до уваги і підлягає щорічному коригуванню та уточненню.

Отже, середньострокове бюджетне прогнозування - це визначення обсягів надходжень, витрат і розміру дефіциту бюджету в середньостроковій перспективі, відповідно до певних соціально-економічних умов і напрямів фіскальної політики. Воно дає змогу підвищити керованість бюджетним процесом, що позитивно впливає на якість розроблення і реалізації бюджетної політики. Перспективне бюджетне планування є важливим елементом державного регулювання економічних і соціальних процесів, оскільки визначає цілі та пріоритети економічного й соціального розвитку на середньострокову перспективу. З кінця 90-х років у країнах - членах ЄС згідно зі спеціальним законодавчим актом Союзу введено обов'язкове трирічне прогнозування у сфері фіскальної політики, яке має також сприяти підвищенню ефективності контролю виконання стабілізаційних програм. Наприклад, у ФРН закон про бюджетні принципи на всіх рівнях державного управління передбачає обов'язкове фінансове планування на п'ять років наперед. Для виконання цього завдання, координації й узгодження фінансового та бюджетного планування федерації, земель та общин, установлення загальних цілей і пріоритетів бюджетної політики ще в 1968 р. була створена Рада з фінансового планування. У сучасній Угорщині державний бюджет розробляється на трирічну перспективу розвитку економіки і фінансів. Важлива перевага прогнозування, у тому числі і для країн з перехідною економікою, полягає в тому, що воно допомагає ув' язати поточний та інвестиційний бюджети (бюджети розвитку), без чого корисність бюджетної інформації була б обмеженою.

Дедалі більше урядів розробляють середньострокові, а в деяких випадках і довгострокові оцінки і прогнози бюджетного стану держави. Експерти Міжнародного валютного фонду назвали таку практику основою бюджету на середньострокову перспективу. Досвід розроблення бюджетів за цим методом у країнах Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), у скандинавських країнах, ФРН, Великій Британії та Австралії заслуговує на увагу через те, що він дає чітке уявлення про вартість проведення державної бюджетної політики, служить інструментом, який дає змогу контролювати запровадження нових її заходів, а також спостерігати за виконанням бюджету за межами одного року. Цей метод бюджетного прогнозування забезпечує транспарентну підзвітність виконавчої влади і створює необхідну базу для складання детальнішого бюджету, орієнтованого на досягнення певних результатів. Він є оптимальним прозорим інструментом для формування, оцінювання та реалізації фінансової політики за умови існування реального, систематичного і гласного контролю в бюджетній сфері.

Міністерство фінансів України за участі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного і соціального розвитку, державних цільових програмах. Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники:

  • 1) основних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прибутку підприємств, фонду оплати праці, рівня безробіття, експорту та імпорту товарів і послуг, а також інших показників, які застосовуються при складанні проекту бюджету);
  • 2) Зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
  • 3) державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;
  • 4) за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних проектів (програм), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Такі бюджетні програми за умови схвалення в установленому законодавством порядку відповідних інвестиційних проектів включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди протягом усього строку їх реалізації;
  • 5) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом Закону про Державний бюджет України, уточнюється на підставі прийнятого Закону та схвалюється Кабінетом Міністрів України в місячний строк з дня опублікування Закону про Державний бюджет України.

Головні розпорядники коштів державного бюджету, виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, доведених Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди [що включають заходи з реалізації інвестиційних програм (проектів)] відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності. Такі плани діяльності щорічно приводяться у відповідність до показників державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

З метою досягнення поставлених цілей головні розпорядники коштів державного бюджету формують бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди.

Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди [включаючи індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій].

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад складають та схвалюють прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, який ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди включає індикативні прогнозні показники: місцевого бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів).

Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад разом з проектом рішення про місцевий бюджет, уточнюється на підставі схваленого Кабінетом Міністрів України прогнозу Державного бюджету України і прийнятого рішення про місцевий бюджет та схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Показники проекту місцевого бюджету на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

За бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій та визначені Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної місцевої ради) вживає заходів щодо пріоритетності передбачення бюджетних коштів на наступний бюджетний період у проекті Закону про Державний бюджет України (проекті рішення про місцевий бюджет) для продовження таких інвестиційних програм (проектів) з урахуванням необхідності поетапного їх завершення та введення в дію відповідних об'єктів.

Починаючи з 2002 р. Державний бюджет України складається за бюджетними програмами. Активне впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на сьогодні включає такий важливий елемент, як встановлення пріоритетів, стратегічних цілей, завдань, які спрямовані не тільки на раціональне, а й на ефективне використання фінансових ресурсів головних розпорядників бюджетних коштів. Такі пріоритети визначаються Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період та програмами економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Тобто середньострокове бюджетне планування є похідним процесом від прогнозування, його суть полягає в оптимальному розподілі бюджетних ресурсів за програмами на середньострокову перспективу, виходячи із довго- і середньострокових цілей, визначених у стратегічних планах діяльності або в інших подібних документах головних розпорядників коштів.

Процес середньострокового бюджетного планування має кілька стадій, які загалом відповідають стадіям бюджетного процесу: 1) визначення фіскальних обмежень - об'єктивні, затверджені нормативно-правовими актами, граничні суми витрачання бюджетних коштів - за галузями на середньостроковий період; 2) підготовка головними розпорядниками бюджетних коштів пропозицій щодо розподілу ресурсів між програмами в межах визначених Міністерством фінансів фіскальних обмежень на середньострокову перспективу; 3) розгляд та узгодження міністерством фінансів пропозицій головних розпорядників і підготовка пропозицій до проекту бюджету; 4) схвалення проекту бюджету Урядом і внесення його на розгляд до Парламенту; 5) розгляд та затвердження бюджету в Парламенті; 6) моніторинг і контроль за виконанням бюджету.

Перед середньостроковим бюджетним плануванням розробляють середньостроковий макроекономічний прогноз, складовою якого є бюджетний прогноз. Макроекономічний прогноз відображає основні макропоказники на кілька років з обґрунтуванням передумов, основних тенденцій та чинників, що впливають на показники, відображені в припущеннях. Його складають відповідальні інституції (Міністерство економічного розвитку і торгівлі - в Україні) виходячи із сценарних умов розвитку економіки:

  • - базового, або консервативного, сценарію, який передбачає продовження існуючої податкової та бюджетної політики в середньостроковій перспективі без суттєвих змін;
  • - цільового сценарію, в умовах якого плануються певні зміни у бюджетно-податковій політиці й очікуються інші результати;
  • - оптимістичний сценарій, який передбачає досить високі результати від запропонованих змін;
  • - песимістичний сценарій, який передбачає справдження основних ризиків, що можуть погіршити ситуацію у прогнозованому періоді.

Основні макроекономічні показники використовуються при складанні Основних напрямів бюджетної політики (Бюджетної резолюції) та Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, при цьому світова практика доводить необхідність розроблення даного документа на середньострокову перспективу, оскільки реалізація більшості заходів бюджетно-податкової політики не обмежується одним роком.

Нині роль середньострокового бюджетного планування в Україні у бюджетному процесі, на жаль, обмежується довідково-інформаційною функцією при розробленні проекту бюджету на відповідний рік. Це пов'язано переважно з об'єктивними і суб' єктивними чинниками бюджетного процесу: недостатньою обґрунтованістю і точністю макроекономічного прогнозування, частими змінами податкового законодавства, наявністю значних, закріплених законодавчо, соціальних гарантій, які не забезпечені фінансовими ресурсами, залежністю видатків від структурних реформ тощо. Таким чином, якість бюджетного планування залежить: по-перше, від чіткості формулювання цілей і завдань як складових будь-якого менеджменту, у тому числі бюджетного, по-друге, від достовірності інформації, що використовується для підготовки проекту бюджету; по-третє, від методології планування показників бюджету, зокрема методів, які використовуються при складанні розрахунків фінансових показників.

 
<<   ЗМІСТ   >>