Повна версія

Головна arrow Економіка arrow Бюджетна система

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Статистичні методи

Суть статистичних методів оцінювання ризику полягає у визначенні ймовірності виникнення втрат на основі статистичних даних попереднього періоду і встановленні зони ризику, коефіцієнта ризику тощо. Найчастіше як характеристику в методиках статистичної оцінки ризику використовують дисперсію та стандартне відхилення, коефіцієнт варіації.

Експертні методи

Метод експертного оцінювання базується на проведенні опитування кількох незалежних експертів як єдиного джерела інформації щодо характеристик рівня ризику або визначення впливу різних чинників на рівень ризику. Метод використовується, як правило, за відсутності статистичних даних, необхідних для розрахунку відповідних показників статистичними методами або ж коли це пов' язано з оцінюванням об' єкта, що не має аналогів. У цьому разі виникає можливість використання інтуїції, життєвого і професійного досвіду учасників опитування.

Експертне оцінювання може здійснюватися як за бальною системою, так і в конкретних кількісних показниках. Метод синтезує логічні й математико-статистичні методи і процедури з обробки результатів опитування групи експертів. Отримана інформація аналізується і використовується для досягнення поставленої мети. Цей метод також цілком може бути використаний для оцінювання бюджетного ризику, однак основним обмеженням у його використанні є складність у підборі необхідної групи експертів.

Метод аналогів використовується в тому разі, коли застосування інших методів оцінювання неприйнятне. Метод використовує базу даних аналогічних об' єктів для виявлення загальних залежностей і перенесення їх на досліджуваний об' єкт. Даний метод може бути використаний для аналізу бюджетних ризиків у віддаленому майбутньому, коли буде накопичена необхідна база інформації з бюджетів-аналогів.

Для оцінювання бюджетних ризиків можуть застосовуватися такі показники:

  • - імовірність невиконання бюджету;
  • - міра ризику (рівень впливу ризиків на окремі статті доходів і витрат з урахуванням пріоритетності таких ризиків);
  • - ціна ризику (вартісна оцінка потенційних втрат від недоот-римання доходів і перевищення видатків унаслідок реалізації ризиків, у тому числі окремо оцінюються потенційні втрати, пов' я-зані з борговою складовою державного бюджету).

У зарубіжній практиці та фінансовій теорії для оцінювання ризиків використовуються Value-at-Risk (VAR) моделі. У сфері аналізу даних і прогнозування VAR виявилися потужними інструментами, які нині є, і цілком заслужено, частиною загальновживаної мови макроекономіки.

Беручи за основу універсальні методи впливу на ризик та адаптуючи їх до бюджетного ризик-менеджменту, можна визначити такі групи (методи) управління ризиком та їх найбільш традиційні складові1: уникнення ризиків чи відмова від них; прийняття ризиків; запобігання бюджетним втратам; зменшення розміру втрат бюджету; оптимізація бюджетних ризиків (табл. 14.4).

При цьому останнім часом дедалі частіше замість зниження (мінімізація) ризику використовується словосполучення "оптимі-зація ризику". Це пов'язано з розглядом ризику у форматі тривимірної моделі: ризик як небезпека; ризик як невизначеність; ризик як можливість (певний шанс). Водночас, як підкреслюється в економічній літературі2, захиститися від ризиків глобально неможливо. Ризики можна лише мінімізувати, переформатувати, замінивши одні на інші, та вирівняти.

Таблиця 14.4

МЕТОДИ УПРАВЛІННЯ БЮДЖЕТНИМИ РИЗИКАМИ

Метод

Метод уникнення ризиків або відмови від них

Особливості застосування в процесі бюджетного ризик-менеджменту

Метод особливо ефективний, коли значна ймовірність виникнення збитків (реалізації ризиків) і можливий розмір збитку. Запобігання ризиковим ситуаціям у цьому разі є найкращою і єдиною практичною альтернативою. Метод застосовують до однорідних і неоднорідних ризиків, до одиничних і масових ризиків, оскільки розмір можливого збитку (незалежно від конкретних значень параметрів однорідності й кількості ризиків) для бюджету все одно великий і небажаний

Метод прийняття ризику або утримування ризику

Використання методу виправдане в тих випадках, коли: частота бюджетних втрат невисока; величина потенційних збитків невелика (і тому їх можна покрити за рахунок поточних грошових надходжень). Якщо ризики однорідні чи неоднорідні, але їх багато, у держави є альтернатива: залишити ризики, якщо її фінансові можливості дають змогу це зробити (незалежно від кількості ризиків). Цей метод управління бюджетними ризиками використовують досить часто, оскільки в багатьох ситуаціях ризики настільки незначні, що втрати бюджету від їх настання невеликі

Метод запобігання бюджетним втратам

Застосування цього методу виправдане, якщо:

  • o імовірність реалізації ризику, тобто ймовірність бюджетних втрат, досить велика - саме на її зниження і спрямовано метод;
  • o розмір можливих втрат невеликий (інакше доцільне використання методу уникнення ризиків, застосування якого виправдане, коли ймовірність реалізації ризику висока і розмір можливих втрат також значний)

Метод зменшення розміру втрат бюджету

Застосування цього методу виправдане в разі значного розміру можливих бюджетних втрат

Відповідно процес зниження бюджетного ризику або його оптимізації нерідко націлений на те, щоб знизити ймовірність виникнення ризику або найбільш вдало пристосуватися до нього, насамперед за допомогою диверсифікації та зменшення негативних наслідків. Безпосереднє управління бюджетними ризиками передусім має відстежувати та контролювати прямі наслідки дії ризиків у рамках бюджету. Водночас у ширшому аспекті мають передбачатися наслідки дії чинників появи бюджетних ризиків на економіку в цілому (збільшення соціальних видатків та ін.).

У зарубіжній науці й практиці не існує загальноприйнятої методики для оцінювання та управління бюджетними ризиками. Є різні методики, які використовуються міжнародними установами і конкретними країнами щодо вразливості бюджетної сфери, однак немає готової методики, яку можна було б використати для оцінювання бюджетних ризиків в Україні. Водночас існують різні методики для оцінювання ризиків у фінансовій сфері, насамперед, "Довідник з оцінки фінансового сектору", розроблений IMF and World Bank (2005). Існують також методики оцінювання фіскальної сталості бюджетної сфери та методи, що базуються на оцінюванні неврахованих зобов'язань (непередбачені зобов'язання), які можуть у разі виникнення спричинити ризик розбалансованості бюджету. Інша частина фахової літератури встановлює різні фіскальні параметри та піддає оцінки ризиків бюджетних втрат стрес-тестуванню. Однак, якщо прогноз базується на кількісному аналізі, аналіз стабільності бюджетної сфери потребує певних оціночних критеріїв (порогових меж), що дають можливість визначити шоки.

Міжнародний валютний фонд розробляє систему менеджменту фіскальних ризиків. Основним документом з фіскального менеджменту є "Керівництво з фіскальної прозорості" (IMF, 2007), що встановлює правила щодо фіскального звітування, які допоможуть зберегти фіскальну стабільність. Стаття 202 "Оцінка фіскальних ризиків" і супровідна вставка 21 в Керівництві пропонують включити розділ "Стан фіскального ризику" до бюджетної документації. Головними частинами такого розділу мають бути оцінка чутливості фіскальних прогнозів до економічних припущень і оцінка умовних зобов'язань. Перша частина має містити опис варіацій у ключових показниках прогнозу, за яким іде оцінка фіскальних ефектів від цих варіацій на прогнози доходів і витрат.

Приклади ключових припущень для тесту включають: одно-відсотковий пункт зростання чи зниження в припущеннях стосовно зростання ВВП або інфляції, або процентних ставок, або обмінного курсу, або специфічних коливань в імпортних і експортних цінах, ресурсних доходах, або настання певних подій, таких як, наприклад, приватизація чи інвестиційні проекти. Може включатися також набір припущень щодо фіскальних параметрів: зміни в ефективних податкових ставках, зростання заробітної плати державного сектору, зміни в середній кількості заявників на отримання соціальної допомоги.

Друга частина оцінки ризиків стосується непередбачених зобов'язань та інших елементів бюджету, вартість яких не визначена. Запропонований підхід є корисним загальним керівництвом для оцінювання бюджетних ризиків, хоча його опис занадто короткий і не є послідовною концепцією. Цей підхід визначає основні методологічні блоки оцінки бюджетно-податкової вразливості і надає перелік сфер та індикаторів, які можуть використовуватися для оцінки. Такий підхід збігається з пропозиціями "Керівництва з фіскальної прозорості", але перетворює їх на комплексну модель. Головними блоками запропонованої методики є:

  • - оцінювання початкового стану бюджету;
  • - оцінювання короткострокових ризиків: аналіз бюджетних ризиків у короткострокових прогнозах;
  • - оцінювання середньострокової вразливості і довгострокової фіскальної стійкості;
  • - оцінювання структурних слабких місць.

Зарубіжні дослідники пропонують орієнтовний список індикаторів фіскальної вразливості1 (табл. 14.5). Їх ідея базується на загальному розумінні зв' язків у фіскальному секторі і між фіскальним сектором та економікою взагалі.

Таблиця 14.5

ОЦІНЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ РИЗИКІВ НА ОСНОВІ ВИЗНАЧЕННЯ ІНДИКАТОРІВ ФІСКАЛЬНОЇ ВРАЗЛИВОСТІ*

Індикатори початкового стану бюджету

Відношення загального обсягу бюджету до ВВП. Відношення інших показників (доходів, видатків) до ВВП. Відношення фінансування боргу до ВВП.

Середні та максимальні ставки податків (для кожного з основних бюджетофор-мувальних податків).

Покриття фіскальної діяльності державного сектору (частка доходів бюджету в доходах державного сектору; частка витрат бюджету в загальних видатках державного сектору).

Незадовільний облік та контроль [бюджетний баланс, визначений понад можливості (обов'язкова частина бюджету) порівняно з бюджетним балансом, визначеним у межах можливості (нетипові витрати)]. Недостатність інформації в бюджеті.

Значні непокриті умовні зобов' язання (відношення загальних умовних зобов' язань до загальних доходів; відношення чистих умовних зобов' язань до загальних доходів)

Продовження табл. 14.5

Індикатори короткострокових бюджетних ризиків

Висока чутливість короткострокових фіскальних результатів до змін ключових

макроекономічних змінних.

Вплив варіацій у прогнозах таких показників, як зростання ВВП, інфляція, платіжний баланс, обмінний курс та процентні ставки на фіскальний баланс.

Невідповідна структура боргу.

Строк погашення (короткий, середній та довгий), структура процентної ставки

(фіксована проти змінної) та структура боргу за валютами.

Нестабільні джерела доходів та програми витрат.

Вплив змін в інших економічних і макроекономічних визначних факторах доходів і витрат на фіскальний баланс.

Вимоги виплати непокритих умовних зобов'язань.

Відношення умовних зобов'язань до ВВП, очікувані платежі щодо гарантій тощо

Інші ризики з боку витрат. Опис програм та політики, які спричиняють підвищення ризиків

Індикатори довгострокової стійкості

Несприятлива динаміка боргу (прогноз загального або чистого боргу як частки

ВВП на п'ять-десять років, а також зміна первинного балансу як частки ВВП,

необхідної для стабілізації співвідношення боргу до активів на поточному рівні

або на спеціальному цільовому рівні).

Низький рейтинг державного боргу та/або висока премія процентної ставки.

Несприятливі тенденції демографічного розвитку [довгостроковий прогноз кількості осіб пенсійного та шкільного віку відносно загальної чисельності

населення та робочої сили; вплив на витрати (відсоток до ВВП) та на став-

ки податків].

Швидке виснаження ресурсів [залишковий термін використання наявних ре-

сурсів за поточних темпів використання; відношення доходів від використання ресурсів до загальних доходів; частка вартості ресурсних активів у ВВП; суттє-

ва деградація навколишнього середовища (так/ні)]

Індикатори витрат

Значна частка фіксованих витрат та/або трансферів (відношення фіксованих

витрат та трансферів до ВВП).

Надлишкове фінансування військових витрат (відношення військових витрат

до ВВП).

Серйозні прогалини у витратах (програми, для яких відношення витрат до ВВП значно нижче від середнього для країн з порівнянними характеристи-

ками)

Закінчення табл. 14.5

Індикатори доходів

Нееластична система доходів (еластичність податків або їх зростання).

Надто концентровані податкові доходи (склад доходів, а конкретніше - відношення доходів від податків з торгівлі до загальних податкових доходів).

Часті зміни податкового законодавства [суттєві зміни в податках, особливо нові винятки або інші звільнення, кожного року або кожних два роки (так/ні)].

Розширене фінансування під визначені цілі (відношення доходів від адресних платежів до загальних доходів).

Гранти та доходи з інших нестабільних неподаткових джерел доходів (відношення неподаткових доходів до загальних доходів; склад неподаткових доходів)

Індикатори бюджетного менеджменту

Заборгованості по витратах та використання взаємозаліків [відношення забор-

гованості по витратах до загальних доходів; суттєве використання взаємозалі-

ків (так/ні), нездатність прозвітувати про значну заборгованість (так/ні)].

Значне відхилення фактичного виконання бюджету від запланованого [фактичні витрати відносно запланованих витрат; застосування великих додаткових

бюджетів (так/ні)].

Неіснуюче або слабке середньострокове бюджетне планування [ефективне середньострокове бюджетне планування (так/ні)].

Суттєві затримки при підготовці остаточних рахунків та їх аудит [часові проміжки між кінцем податкового року та (і) підготовкою остаточних рахунків і

(іі) оприлюднення рахунків після аудиту].

Висока заборгованість по податках і використання надходжень по податках [відношення заборгованості по податках до загальних доходів; різке зростання заборгованості по податках (так/ні), суттєві зарахування по податках (так/ні)].

Великі обсяги повернень по податках, особливо з ПДВ (відношення обсягів по-

вернень по податках/ПДВ до доходів по податках/ПДВ).

Застарілий реєстр платників податків [актуальність реєстру платників податків

по основному податку (повністю адекватний/адекватний, але потребує оновлення/повністю неадекватний)].

Неефективна програма аудиту податків.

Покриття податків аудитом [(адекватне/неадекватне), таргетування податково-

го аудиту (відповідне/невідповідне)]

Індикатори ефективності уряду

Погані результати від вивчення результатів діяльності державного сектору, корупції тощо.

Інформація доступна зі Звіту інституту розвитку менеджменту "Конкурентоспроможність у світі"; Індекс сприйняття корупції організації (Транспаренсі Інтернешнл)

Подібна ідея оцінювання ризиків уже застосовується у фінансовому секторі як на рівні окремих фінансових установ, так і на рівні економіки загалом. Зокрема, МВФ разом зі Світовим банком розробили методику для оцінювання фіскальної стабільності (FSA). Методика оцінювання фінансової стабільності включає як кількісні, так і якісні індикатори, що допомагають аналізувати й оцінювати стійкість фінансового сектору та економічні й інсти-туційні чинники, що її визначають. Основними інструментами кількісної частини є системи завчасного попередження (EWSs) і макропруденційний нагляд.

Частиною системи оцінювання фінансової стабільності, котра використовується МВФ, є системи завчасного попередження (або випереджувальні індикатори). Головна ідея цього підходу полягає у визначенні випереджувальних індикаторів, чиї зміни, як правило, передують змінам загальної економічної активності. Зазвичай система завчасного попередження (СЗП) комбінує ряд індикаторів в єдиний показник ризику виникнення кризи. МВФ та Світовий банк розглядають різні підходи до побудови моделей СЗП щодо прогнозування валютної кризи. Двома головними підходами є: і) індикатори, розроблені Ґ. Камінскі1, та 2) пробіт-логіт (probit-logit) моделі обмежених залежних змінних. Запропоновані методики можна використовувати для оцінювання вразливості бюджетної системи, але замінюючи випадки боргових криз випадками високого рівня дефіциту бюджету або іншими показниками фіскальної кризи.

Інші науковці2 пропонують використовувати модель ВВР (вартість за врахування ризиків) для оцінювання впливу ризику на бюджетні показники. ВВР зазвичай використовується для стимулювання понижувальних ризиків у фінансових портфелях. Автори пропонують методи застосування моделі в державних фінансах, зокрема в бюджетній сфері. Особливістю даного методу є те, що він використовує показник чистої вартості державних фінансів. Аналіз починається з оцінювання поточної вартості головних компонентів бюджету. Перевагою цього підходу є врахування взаємозв' язку різних чинників ризику. Однак недоліки методу, а саме його технічна складність та врахування впливу ризиків лише на бюджетну сферу, а не на економіку в цілому, ставлять під сумнів можливість його використання. Метод ВВР припускає також установлення випадкових значень змінних, що навряд чи можна застосовувати для макрорівня.

Для дослідження впливу циклічності економіки на бюджетну сферу зарубіжні фахівці пропонують використовувати циклічно-скоригований баланс (ЦСБ). ЦСБ показує частину бюджету, яка пов'язана з дискреційними заходами бюджетної політики. Його ЦСБ використовують багато урядових і міжнародних організацій у своїх оцінках бюджетних ризиків. Наприклад, концепція оцінки бюджетних ризиків Казначейства Сполученого Королівства збігається з поширеним підходом розрахунку ЦСБ1. Використання ЦСБ допомагає краще розуміти бюджетні ризики та їх вплив на рівень бюджетних втрат.

Аналогічно до попереднього підходу в західній економічній думці2 пропонується розкласти на окремі складові вплив чинників ризику на виконання бюджету. Окремий аналіз кожного чинника покращує якість оцінки бюджетно-податкової політики, дає можливість зрозуміти причини поточних тенденцій у бюджетній сфері. Суттю даної системи аналізу є оцінювання циклічних і структурних компонентів дефіциту за допомогою використання двокрокової процедури усунення тренду в даних по ВВП і відповідної еластичності фіскальних змінних щодо відхилення від потенційного обсягу випуску.

Є група методик оцінювання вразливості бюджетів, яка фокусується на оцінюванні можливості бюджетної системи справлятися з шоками. Основні індикатори вразливості уряду - розмір дефіциту і боргу: чим вони вищі, тим важче уряду справлятися з шоками. Інші індикатори стосуються гнучкості збалансування доходів і витрат. Наприклад, з боку доходів низькі податкові ставки дають можливість урядові застосувати більш гнучку політику в разі необхідності їх підвищення за несприятливої ситуації. З боку витрат головний індикатор - частка незмінних витрат: чим вони вищі, тим менш гнучкою може бути щодо них політика

уряду.

Моніторинг бюджету ЄС і регуляторні процедури складні у виконанні, проте дуже прості у своїй базовій ідеї. Комісія вимагає від країн-учасниць дотримуватися помірного дефіциту (3 % ВВП), боргу (60 % ВВП) і забезпечувати сильну бюджетну позицію, яка дасть можливість протистояти економічним шокам (не більше ніж 3 % дефіцит). Важливо, що в ситуації, коли переважна більшість держав-учасниць мають свої власні системи бюдже-тування, уряди країн зосереджуються на річному бюджетному циклі. Бюджетна ж політика ЄС, навпаки, установлює середньо-строкове фінансове планування для місцевих урядів, покращуючи у такий спосіб фіскальну стабільність усього Союзу.

Запровадження простих правил підтримується набором інструкцій і складних процедур: процедурою надмірного дефіциту; пактом стабільності та зростання; загальними вказівками щодо економічної політики. Що стосується взаємодії між інституціями, Європейська комісія моніторить і оцінює фіскальну діяльність країн-членів, тоді як рішення, рекомендації і санкції перебувають у розпорядженні Ради міністрів фінансів та економіки.

Бюджетний ризик-менеджмент є складовою системи управління державними фінансами. Кращому управлінню бюджетними ризиками сприяє відкрита й упорядкована система державних фінансів. Параметрами відкритої та упорядкованої системи управління державними фінансами (відповідно до рекомендацій Світового банку, МВФ та ін.) є:

-реалістичність бюджету. Рівень бюджетних ризиків прямо впливає на реалістичність бюджету. Існує необхідність ретельного аналізу потенційних ризиків на стадії складання державного бюджету та в ході його виконання.

Недостатня достовірність підвищує ймовірність перевищення проектного показника дефіциту або збільшення рівня заборгованості за платежами. Це може виникнути від тиску, який створюється внаслідок надто оптимістичних прогнозів надходжень та недостатнього закладання до бюджету витрат, які не здійснюються в адміністративному порядку (наприклад, комунальні послуги, заробітна плата, соціальні платежі). Це може також виникнути внаслідок недотримання норм при виконанні бюджету (наприклад, відплив доходів або витрати, не передбачені бюджетом);

- повна транспарентність. Фіскальні ризики можуть створюватися урядами місцевого рівня, автономними урядовими відомствами та державними підприємствами і, серед іншого, набувати форми невиконання зобов' язань з обслуговування боргу (з гарантіями, виданими центральним урядом, або без них), збитків від основної діяльності, викликаних не забезпеченими коштами квазіфіскальними операціями, простроченою заборгованістю щодо здійснення витрат та не забезпеченими коштами пенсійними зобов'язаннями. Відповідно необхідним є створення системи спостереження за сукупним фінансовим ризиком з боку інших суб' єктів державного сектору.

Наявність видів діяльності, які не керуються через відповідний бюджетний процес і за якими не складається звітність, підвищує ризик того, що ці види діяльності будуть здійснюватися без урахування фіскальних цілей, визначених урядом, а потенційні ризики, пов'язані з такою діяльністю, не враховуватимуться. Як наслідок збільшуватиметься ризик перевищення планованого показника дефіциту та створюватимуться не підтримувані фінансами пасиви для уряду. Недостатня транспа-рентність обмежує інформацію стосовно ефективності роботи уряду з підтримання фіскальної дисципліни та управління ризиками;

  • - складання бюджету на основі політичних цілей. Якісний процес планування бюджетних показників має оцінювати вплив чинників, що обумовлюють появу потенційних бюджетних ризиків. Слабкість процесу планування може призвести до формування бюджету, у якому не дотримані фіскальні та макроекономічні рамки, визначені урядом. Обмежене врахування середньостроко-вих наслідків фіскальних рішень (рішень щодо витрат та надходжень, надання гарантій та підтримка соціальних програм тощо) у річному бюджетному процесі може призвести до проведення нежиттєздатної політики;
  • - передбачуваність і контроль у ході виконання бюджету. Передбачуваність і контроль у процесі виконання бюджету впливає на рівень бюджетних ризиків. Недостатня організованість у виконанні може підірвати фіскальний менеджмент. Неупорядко-ване виконання бюджету ускладнює внесення належних корективів до загальних показників бюджету протягом року;
  • - бухгалтерський облік, ведення документації та звітування. Своєчасна, надійна і повна фінансова інформація є основою для оцінювання бюджетних ризиків. Відсутність своєчасної й адекватної інформації щодо прогнозування надходжень та стягнення платежів, існуючих рівнів ліквідності та потоків витрат стримує здатність уряду приймати рішення і контролювати загальні бюджетні показники. Необхідно також мати інформацію щодо рівнів заборгованості, гарантій, потенційних зобов'язань та коштів на майбутні інвестиційні програми, з тим щоб здійснювати управління з метою забезпечення довгострокової фіскальної сталості та мати мінімальні фінансові можливості для досягнення політичних цілей;
  • - контроль та аудит є ключовим фактором моніторингу бюджетних ризиків і розроблення на цій основі заходів щодо управління бюджетними ризиками. Ефективні перевірки законодавчим органом та через зовнішній аудит є чинником, що дає можливість здійснювати контроль за фіскальною політикою і політикою витрат уряду та їх втіленням у життя.
 
<<   ЗМІСТ   >>