Повна версія

Головна arrow Економіка arrow Бюджетна система

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ ТА БЮДЖЕТНЕ ВИРІВНЮВАННЯ

Основні поняття та терміни

Місцевий бюджет, фінансові функції влади, місцеве самоврядування, міжбюджетні відносини, бюджетний федералізм, бюджетні ресурси, бюджетна забезпеченість, дотація вирівнювання, субвенція, фінансове вирівнювання, спільні фінансові видаткові зобов'язання, обов'язкові та добровільні (факультативні) компетенції, урбанізація, фінансовий потенціал, бюджети-донори, бюджети-реципієнти.

Асиметрія регіонального розвитку та характер міжбюджетних відносин

Об'єктивна необхідність регулювання державою міжбюджетних відносин зумовлена наявністю різних фіскальних дисбалансів, спричинених дією природно-кліматичних, історичних, географічних, соціально-демографічних, економічних та багатьох інших чинників. Конфігурація механізмів регулювання міжбюджетних відносин визначається особливостями територіальної організації влади, бюджетно-податкової системи, ступенем її централізації. Під впливом внутрішніх та зовнішніх чинників міжбюджетні відносини зазнають постійних перетворень і потребують ужиття адекватних коригувальних заходів щодо забезпечення ефективності їх функціонування в умовах, що динамічно змінюються .

Об'єктивна необхідність бюджетного вирівнювання в Україні зумовлена також значною диференціацією в рівнях соціально-економічного розвитку її регіонів, концентрацією податкової бази і відповідних джерел податкових надходжень у м. Києві, Донецькій, Дніпропетровській, Запорізькій областях та ряді інших; зміщенням фінансового потенціалу з розвинених промислових регіонів у фінансові центри (у міста Київ, Харків, Донецьк, Дніпропетровськ), нерівномірністю в розміщенні закладів соціально-культурної сфери по території країни та споживачів конкретних послуг. Зазначені диспропорції зумовлюють існування значного розриву в рівнях податкоспроможності та відповідного бюджетного забезпечення на одну особу в розрізі регіонів.

Різний рівень податкоспроможності зумовлений насамперед історичними особливостями розвитку певних регіонів та змінами галузевих пропорцій в економіці (занепад одних та прискорений розвиток інших галузей) в умовах переходу до ринку. Економічна трансформація в Україні докорінно змінила структуру внутрішнього попиту, зокрема, це - звуження інвестиційного попиту, вихід України із СРСР і відповідне скорочення замовлень продукції машинобудування та ВПК. В умовах вузькості внутрішнього ринку протягом останніх десяти років поступово зростали темпи економічного розвитку і відповідно податкоспроможність деяких, орієнтованих на експорт промислових регіонів України.

Бюджетне вирівнювання може здійснюватися методами горизонтального і вертикального вирівнювання. Горизонтальне вирівнювання полягає у створенні системи справляння в державний бюджет рівновеликих доходів із регіонів, які мають однакову платоспроможність. Воно спрямоване на усунення диспропорцій у податкоспроможності (за аналогією із прогресивним оподаткуванням). Чим вищий ступінь горизонтального вирівнювання або чим більша частина податків, зібраних у регіонах, надходитиме до державного бюджету, тим нижчою буде частка доходів місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету, або рівень регіональної фіскальної автономії.

Об' єктивна необхідність застосування методу горизонтального вирівнювання в Україні зумовлена значним розривом у рівнях податкоспроможності регіонів. Основою податкоспроможності регіону є показник валового регіонального продукту, відмінності за яким між окремими регіонами України є значними (табл. 5.1).

Як показують дані таблиці, у 2010 р. валовий регіональний продукт у розрахунку на душу населення в м. Києві становив 61,4 тис. грн, що в 3 рази більше, ніж у середньому по Україні, і в 6,6 раза більше, ніж у Чернівецькій області, де цей показник був найнижчим. Вищим, ніж у середньому по Україні, валовий регіональний продукт у розрахунку на душу населення в зазначеному році був лише в семи областях - Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Київській, Одеській, Полтавській та Харківській. Зауважимо, що фінансова криза, яка в 2008-2009 рр. значною мірою вплинула на економіку України, ще більше поглибила регіональні соціально-економічні диспропорції.

Таблиця 5.1

ВАЛОВИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ПРОДУКТ У РОЗРАХУНКУ НА ОДНУ ОСОБУ, грн*

Регіон

2004 р.

2005 р.

2006 р.

2007 р.

2008 р.

2009 р.

2010 р.

Україна

7273

9372

11630

15496

17580

19871

20789

Автономна Республіка Крим

4951

6460

8101

10574

13898

13940

14762

Вінницька

4700

5966

7328

9159

12061

12180

12605

Волинська

4771

4771

7397

9711

12340

11792

11657

Дніпропетровська

8609

11909

15239

20868

30918

27814

29819

Донецька

9713

12490

15725

20197

26028

23225

26163

Житомирська

4397

5554

6636

8485

11545

11457

12785

Закарпатська

4238

5373

6576

8452

10626

10076

10879

Запорізька

8093

10683

13369

18022

23232

20669

21537

Івано-Франківська

5238

6916

8157

10055

12940

12487

12283

Київська

6652

8673

10918

15033

20593

21807

23063

Кіровоградська

5122

6394

7723

9546

13515

13155

13919

Луганська

5973

8131

10085

13628

18338

16634

17486

Львівська

5396

6657

8351

10915

13902

14102

14370

Миколаївська

6424

7801

9769

12227

16175

17096

17547

Одеська

7028

8619

10379

13827

19638

20346

20936

Полтавська

8841

11574

14330

14330

22476

22425

24954

Рівненська

4817

6269

7724

9695

12217

11696

12400

Сумська

5009

6497

7848

10249

13622

13700

13537

Тернопільська

3516

4603

5819

7510

9688

10261

10090

Харківська

7182

9025

11353

15645

21294

21279

21365

Херсонська

4546

5713

6744

8122

11944

12288

12545

Хмельницька

4549

5764

7023

9100

11932

11813

11852

Черкаська

4853

6681

8209

10331

14581

14443

15630

Чернівецька

3589

4654

5650

7369

9771

9381

9326

Чернігівська

5163

6474

7714

10081

13213

13189

13167

м. Київ

2313

28780

35210

49795

61592

60873

61354

м. Севастополь

5847

7452

10079

12961

16592

16957

18519

Бурхливі урбанізаційні процеси у світі, що відбувалися протягом останнього століття, значно вплинули на структуру розселення населення. Так, якщо на початку ХХ ст. в містах мешкало 15 % населення, то сьогодні ця цифра перевищує 50 %. Не обминули ці процеси й Україну, де в містах проживає 65 % населення.

Урбанізація є одним із визначальних чинників прогресу для будь-якої держави, оскільки саме міські агломерації забезпечують вищу продуктивність праці й ефективність використання ресурсного та фінансового потенціалу. Проте в той самий час одні міста та регіони бурхливо розвиваються, а інші перебувають у стані стагнації або навіть занепаду. Українські ж міста та регіони за час проведення ринкових перетворень і суперечливих реформ зазнали значної диференціації в економічному розвитку, що свідчить про неякісне управління фінансовим потенціалом.

В умовах значного розшарування за розміром доходів для забезпечення населенню кожного регіону гарантованих державою суспільних послуг та мінімальних суспільних стандартів застосовується принцип горизонтального вирівнювання. У зв'язку з неоднаковим податковим потенціалом ступінь участі регіонів у формуванні державного бюджету є різним. Це зумовлює суперечність між більше і менше розвиненими регіонами, оскільки фактично за рахунок доходів "заможніших" регіонів фінансуються "бідні". Тому заможні регіони не зацікавлені в декларуванні реального розміру своїх доходів та у відповідних відрахуваннях у централізований фонд фінансових ресурсів держави, що є аналогічним до мотивів ухилення від оподаткування відповідно до теорій інституціоналізму (так звана проблема безквиткового пасажира). Особливо ця проблема може загострюватись у разі нераціонального використання бюджетних коштів центральною владою та нестачі фінансових ресурсів для розвитку регіонів. Тому вирішення накопичених у регіонах серйозних економічних, соціальних і екологічних проблем потребує зниження рівня бюджетної централізації та підвищення фіскальної автономії регіонів.

Система фінансового вирівнювання має багато недоліків, насамперед мотиваційних. Формування місцевих бюджетів за рахунок міжбюджетних трансфертів (передусім дотацій вирівнювання), які розподіляються централізовано, не створює достатніх мотивів для їх ефективного використання. Для створення таких мотивів необхідно забезпечити органи місцевого самоврядування власними податковими надходженнями на рівні, достатньому для фінансування власних повноважень. При цьому необхідно враховувати об'єктивну неможливість надання повної фіскальної автономії регіонам і відмови від горизонтального вирівнювання з наведених нижче причин1.

  • 1. Необхідність реалізації державної політики із забезпечення рівного доступу до суспільних послуг та мінімальних соціальних стандартів. Регіони з різним рівнем доходу матимуть неоднакові податкові надходження у своєму розпорядженні, і це не дасть можливості забезпечити рівний доступ населення до суспільних послуг. Саме тому розвинуті країни, і не лише з федеративним устроєм, не надають повної фіскальної автономії регіонам. Для бюджетного вирівнювання застосовуються бюджетні трансферти з державного бюджету або угоди про розподіл податків на користь бідніших регіонів. Це створює дилему між справедливістю і відповідальністю: якщо ресурси розподіляються рівномірно між регіонами, зникає стимулювальний ефект фіскальної автономії, тобто органи місцевої влади не зацікавлені в нарощуванні власних доходів. Саме ця дилема є ключовим питанням при визначенні оптимального рівня фіскальної автономії регіонів.
  • 2. Необхідність вирівнювання диспропорцій у податкоспроможності, зумовлених експортом податків. Проблема так званого експорту податків полягає в тому, що податки можуть сплачуватися в одному регіоні (за місцем реєстрації), а працівники та їхня виробнича діяльність - перебувати в іншому. Ця проблема характерна в разі міграції робочої сили, зокрема для великих метрополій та міст-сателітів.
  • 3. Потенційна міграція факторів виробництва. Податкова конкуренція між регіонами в умовах мобільності капіталу й робочої сили накладає обмеження на рівень фіскальної автономії. Міграція капіталу та робочої сили у привабливіші, насамперед "багатші", регіони зумовлює зниження податкового потенціалу "бідних" регіонів. За високого рівня фіскальної автономії "бідні" регіони не матимуть достатніх ресурсів для фінансування закріплених за ними повноважень. Тому в більшості країн основні податки, джерелом сплати яких є дохід (насамперед, податок з прибутку корпорацій, ПДВ, частково податок із доходів фізичних осіб), централізуються. Основними джерелами доходів місцевих бюджетів є податки на немобільні фактори виробництва (нерухомість, земля) та регіональний податок із доходів.
  • 4. Складність управління децентралізованою податковою системою. Доведено, що управління загальнонаціональною податковою системою потребує порівняно нижчого рівня адміністративних витрат, що є аргументом на користь доцільності горизонтального бюджетного вирівнювання з погляду інтересів суспільства в цілому.

Горизонтальне вирівнювання поєднується з централізованим перерозподілом ресурсів із метою реалізації принципу вертикальної справедливості, тобто вирівнювання добробуту та "адресною" підтримкою регіонів, і фактично є "локомотивом" економічного зростання. Цей принцип реалізується через механізми вертикального вирівнювання - досягнення збалансованості між величиною державних зобов' язань перед населенням регіону (або окремої адміністративної одиниці) і його ресурсним потенціалом, включаючи потенціал податкових надходжень. Значення вертикального вирівнювання для економічного розвитку полягає у стимулюванні споживчого та інвестиційного попиту в "бідних" регіонах, на що звертав увагу Р. Масгрейв1. Якщо рівень економічного розвитку і відповідний йому податковий потенціал регіону є недостатніми для забезпечення мінімальних соціальних стандартів і суспільних послуг, з державного бюджету виділяється додаткове фінансування (бюджетні трансферти). Роль вертикального вирівнювання полягає в покладанні центром відповідальності щодо виконання "делегованих" повноважень на регіони та в посиленні позиції центральної влади щодо управління регіонами. Такий механізм дає можливість проводити загальнодержавну фінансову політику з формування структури видатків.

Вертикальне і горизонтальне вирівнювання можуть спрямовуватися на вирівнювання дохідної частини чи видаткової або одночасно дохідної і видаткової частин бюджетів. Відповідно вирівнювання дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів може бути вертикальним чи горизонтальним. Під фінансовим вирівнюванням у зарубіжних країнах розуміють систему інструментів і заходів щодо усунення фіскальних дисбалансів через перерозподіл фінансових ресурсів по вертикалі бюджетної системи і по горизонталі між територіальними одиницями. Основними складовими системи бюджетного (фінансового) вирівнювання є вирівнювання доходів місцевих бюджетів та вирівнювання бюджетних видатків.

Аналіз досвіду інших країн дає можливість виділити кілька моделей бюджетного вирівнювання, застосування яких залежить від рівня адміністративної децентралізації, обсягу наданих повноважень органам місцевого самоврядування, економічних диспропорцій між адміністративно-територіальними одиницями та інших критеріїв1.

В Україні одним із пріоритетних завдань є фінансове забезпечення діяльності місцевих органів влади та бюджетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.

Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання яких є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.

Суть міжбюджетних відносин проявляється у фінансових взаємозв'язках між різними рівнями влади, мета яких полягає в забезпеченні оптимального розподілу видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи та фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць усієї території України.

У Бюджетному кодексі законодавчо закріплені зміст та принципи організації міжбюджетних відносин. Відповідно до статей Бюджетного кодексу міжбюджетні відносини включають:

  • - розподіл та перерозподіл видатків бюджетів між рівнями бюджетної системи;
  • - розподіл та закріплення на постійній основі чи за змінними нормативами регулювальних доходів між рівнями бюджетної системи;
  • - вирівнювання рівнів бюджетного забезпечення суб'єктів та місцевих утворень через надання фінансової допомоги з державного бюджету.

Варто зазначити, що сам термін "трансферти" означає кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Сутність складових елементів міжбюджетних трансфертів у Бюджетному кодексі трактується так:

  • - дотація вирівнювання - міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує;
  • - субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Головним питанням міжбюджетних відносин є розмежування бюджетних повноважень між органами влади різних рівнів, що забезпечує наявність певного обсягу фінансових ресурсів для соціального та економічного розвитку відповідних територій.

Роль міжбюджетних відносин у місцевому розвитку визначається насамперед розподілом видаткових повноважень регіональних органів влади в їх забезпеченні відповідними доходами. У такий спосіб відбувається закріплення фінансових ресурсів за конкретним муніципалітетом для економічного розвитку та вплив центру на органи місцевого самоврядування з метою зменшення дисбалансу в економічних потенціалах. Основним інструментом при цьому мають стати пайові капіталовкладення в наукові та високотехнологічні виробництва.

Перерозподіл ресурсів можливий за рахунок прямих бюджетних видатків: дотацій, субсидій, субвенцій з державного бюджету. Вивчення та аналіз прямих бюджетних видатків на конкретні цілі стали можливими лише після створення та функціонування казначейської системи, де існує безпосередній зв' язок між фінансовими органами та бюджетними установами.

Основними проблемами територіального розвитку є, по-перше, виникнення територіальних диспропорцій і рівень їх фінансової стійкості та, по-друге, можливість і доцільність органів державної влади впливати на територіальні дисбаланси. Різниця в рівнях економічного розвитку між територіями пов' язана з нерівномірним розподілом продуктивних сил, що, у свою чергу, залежить від природно-кліматичних, історичних та економічних чинників, які детально вивчаються в теорії розміщення, що грунтується на встановленні критеріїв оптимального вибору територій для створення нових виробничих потужностей.

Як показує практика, держава не в змозі централізовано ефективно виконувати всі покладені на неї функції, а тому перехід багатьох функцій регулювання соціально-економічних процесів від державного рівня до регіонального не тільки сприяє зростанню ефективності надання суспільних послуг, а й породжує цілий ряд додаткових витрат. Тут варто зауважити, що регіони в Україні розвиваються нерівномірно, відповідно у них неоднакові фінансове забезпечення та потенціал формування дохідної частини бюджету. Відмінності в рівнях соціально-економічного розвитку між регіонами виявляються насамперед у показниках валового регіонального продукту на одну особу (про що вже йшлося вище), середньомісячної заробітної плати, середньомісячного реального доходу на одну особу та в інших показниках.

Для того щоб оцінити асиметрію регіонального розвитку, розглянемо ці показники (табл. 5.2) у максимальному та мінімальному значеннях, що дасть можливість визначити існуючі розриви в соціально-економічному розвитку регіонів.

Статистичні дані, наведені в таблиці, свідчать про значні відмінності в показниках соціально-економічного розвитку регіонів. До того ж ці відмінності подекуди досить суттєві (валовий регіональний продукт на одну особу - розрив 44 765,5 грн, інвестиції в основний капітал на одну особу - 4299,6 грн, прямі іноземні інвестиції на одну особу - 7679,9 дол., приріст обсягу роздрібної торгівлі на одну особу - 915,6 грн). У цих умовах основним інструментом, який дає можливість використовувати позитивні моменти від децентралізації й мінімізувати негативні ефекти від децентралізованого використання деяких повноважень, є державна фінансова допомога бюджетам нижчого рівня, тобто міжбюджетні трансферти, що і обумовлює необхідність їх застосування.

Основна функція держави в соціально-економічній сфері - надання громадських послуг. У сучасних соціально-економічних системах послуги можуть надаватися органами державної влади, органами місцевого самоврядування, приватним сектором економіки та громадськими організаціями. У цивілізованій державі чітко розмежовані функції центральних і місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо надання

Таблиця 5.2

ОСНОВНІ ПОКАЗНИКИ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ В 2010 р.*

Показник

max значення

min значення

Розрив

Валовий регіональний продукт (на одну особу)

53 277 грн м. Київ

8511,5 грн Чернівецька обл.

44 765,5 грн

Індекс фізичного обсягу валового регіонального продукту

92,8 % Тернопільська обл.

76,3 % Запорізька обл.

16,5 %

Інвестиції в основний капітал (на одну особу)

5159,7 грн м. Київ

860,1 грн Чернігівська обл.

4299,6 грн

Прямі іноземні інвестиції (на одну особу)

7740,8 дол. м. Київ

60,9 дол. Кіровоградська обл.

7679,9 дол.

Індекси промислової продукції

142,3 % Закарпатська обл.

90,8 % Сумська обл.

51,5 %

Індекс виконання будівельних робіт

127,0 % Миколаївська обл.

56,7 % Закарпатська обл.

70,30 %

Приріст обсягу роздрібної торгівлі (на одну особу)

1059,8 грн м. Київ

144,2 грн Тернопільська обл.

915,6 грн

Індекси продукції сільського господарства

85,9 % Харківська обл.

108,4 % Одеська обл.

22,50 %

Коефіцієнт покриття експортом імпорту

4,56 % Донецька обл

0,26 % м. Київ

4,30 %

Рентабельність операційної діяльності підприємств

7,4 % Хмельницька обл.

-3,8 % Чернівецька обл.

11,2 %

Рівень безробіття у віці 15-70 років

6,1 % м. Київ

11,9 % Рівненська обл.

5,80 %

Середньомісячна заробітна плата

3341 грн м. Київ

1615 грн Тернопільська обл.

5,80 %

Частка працівників із заробітною платою нижче від прожиткового мінімуму**

4,3 % м. Київ

14,3 % Волинська обл.

10 %

Приріст (зменшення) населення

0,16 % Закарпатська обл.

0,71 % Чернігівська обл.

0,55 %

послуг. Існують також послуги, частина яких надається державою та органами місцевого самоврядування, частина - приватним сектором економіки. Такі послуги називають псевдосуспільними. Вони можуть надаватися на засадах ринкового саморегулювання, проте вигода від них нестійка. Тому ринкова система не виробляє їх у достатній кількості. Це, зокрема, послуги транспортної системи, послуги з прокладання та обслуговування автомагістралей і доріг, охорони порядку і пожежної охорони, послуги бібліотек, музеїв, театрів тощо.

Зауважимо, що в розвинутих країнах сьогодні функціонують не суто ринкові економічні системи, а соціально орієнтовані ринкові економічні системи. Усі сучасні економічні системи - це системи змішаного типу. У змішаній економічній системі домінують не індивідуальні, а суспільні інтереси, які спираються не лише на економічні розрахунки, а й на суспільну вигоду. У змішаній економічній системі, побудови якої прагне й Україна, зростає роль держави в реалізації принципу соціальної справедливості, адже держава повинна брати на себе зобов' язання з виконання низки програм щодо соціального захисту населення.

У країнах зі змішаною економічною системою обов' язково функціонує інститут місцевого самоврядування. У таких країнах розмежовано економічні функції центральних та місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування різних рівнів. Основними функціями місцевих органів влади у демократичних ринкових системах є захист від зловживань центральної влади, забезпечення участі населення у виробленні владних рішень, ефективне надання громадських послуг. У країнах зі змішаною економічною системою держава й органи місцевого самоврядування надають населенню державні та громадські послуги. Частина послуг у таких країнах може надаватися приватним сектором економіки і громадськими організаціями.

Що стосується країн із перехідною економікою, то значна частина послуг, таких як освіта, охорона здоров' я, житлове будівництво, експлуатація та будівництво доріг, у них забезпечувалася державними підприємствами. Проте, будучи приватизованими, ці підприємства сьогодні не можуть ефективно надавати послуги всім верствам населення і залишатися при цьому конкурентоспроможними. Тому надання цих послуг має стати одним із пріоритетів органів місцевого самоврядування.

Мусимо визнати, що сьогодні місцеві бюджети залишаються недостатньо прозорими, немає цілісної системи моніторингу стану та якості управління фінансами, результати якого були б доступні не тільки органам влади й управління різних рівнів, а й населенню, інвесторам і кредиторам. Таке становище призводить до неефективного використання бюджетних ресурсів, скорочення обсягу і якості бюджетних послуг, посилення міжрегіональних диспропорцій, підвищення соціальної і політичної напруженості тощо.

За умов потенційно низьких доходів місцевих бюджетів від податків, зборів та інших обов' язкових платежів особливого значення набуває фінансування мінімально доцільних витрат. Оскільки в будь-якому разі збільшення видатків бюджету і кількості ланок, які пов' язують надавача коштів і кінцевого їх одержувача, підвищуватиме витрати на управління цією системою, то визначення видатків, які фінансуватимуться з бюджету, а які - населенням, особливо важливе.

Досліджуючи науково-методологічні засади розмежування доходів і видатків між державним і місцевими бюджетами, можна виділити чотири підходи щодо їх визначення. Перший підхід передбачає здійснення розподілу повноважень і, відповідно, видаткових зобов' язань за принципом закріплення видатків за рівнями влади знизу доверху. Другий - стандартизацію мінімальних соціальних послуг. Третій підхід відображає залежність кількісних пропорцій розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи від розмежування функцій, компетенції і завдань органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у сфері надання державних та громадських послуг. Четвертий ґрунтується на заінтересованості в розвитку підприємництва на відповідній території.

Завдання і повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть бути розділені згідно з певними вимогами, які можна звести до такого:

  • 1) надання послуг має здійснюватися тим рівнем влади, на якому ці послуги потребуватимуть мінімальних бюджетних витрат;
  • 2) масштаби державних та громадських послуг мають відповідати територіальному попиту на них і враховувати територіальний рівень інтересів і суспільних потреб споживачів бюджетних послуг, при цьому обсяги цих послуг мають відповідати джерелам їх фінансування і функціональній здатності рівня влади, який їх надає;
  • 3) міра відповідальності відповідного рівня влади за надання державних і громадських послуг залежить від характеру повноважень - обов' язкові, делеговані чи добровільні (факультативні).

Розмежування повноважень доцільно здійснювати в кілька етапів. На першому етапі необхідно скласти перелік основних суспільних благ і, відповідно, видаткових зобов' язань усіх органів влади. З метою оптимального розмежування повноважень органів місцевого самоврядування сферу діяльності та коло завдань органів місцевого самоврядування необхідно розділити на обов' язко-ві та добровільні (факультативні) повноваження. До обов' язкових повноважень доцільно віднести: 1) охорону здоров'я; 2) освіту та культуру в частині, що не стосується національних та державних закладів; 3) служби соціального забезпечення; 4) житлове та комунальне господарство; 5) місцеве планування та будівництво; 6) комунальний транспорт; 7) деякі питання щодо здійснення заходів з охорони навколишнього середовища; 8) службу рятування в надзвичайних ситуаціях; 9) повноваження, делеговані вищим рівнем влади.

Добровільні (факультативні) повноваження мають стосуватися: 1) місцевих програм соціального розвитку та стимулювання; 2) місцевої міліції та громадського порядку; 3) програм розвитку підприємництва на відповідній території тощо.

У межах обов' язкових повноважень органи самоврядування повинні діяти відповідно до законодавства, яке має зафіксувати мінімально допустимий стандарт соціального обслуговування та послуг на одного мешканця громади. На основі таких мінімальних стандартів згодом доцільно розраховувати мінімальні обсяги фінансових ресурсів, необхідних для виконання завдань органів влади, і, відповідно, надходжень до місцевого бюджету. Державний нагляд за діяльністю органів самоврядування має здійснюватись у сфері обов' язкових повноважень, а у сфері добровільних (факультативних) повноважень контроль повинні здійснювати структури самоорганізації населення. На наше переконання, саме добровільні повноваження можуть стимулювати місцевий розвиток.

На другому етапі розмежування повноважень доцільно закріпити надання суспільних благ та послуг за різними рівнями влади відповідно до адміністративно-територіального устрою країни з урахуванням критеріїв географічного положення, промислових та економічних зв' язків, що вже склалися, вільного доступу до суспільних благ, кількості населення, площі територіальної громади, щільності її заселення тощо. Здійснювати розподіл видаткових зобов' язань між державним та місцевими бюджетами варто за принципом закріплення видатків і функціональних повноважень за тим самим рівнем влади, що підвищить відповідальність усіх рівнів влади за надання конкретних суспільних благ і сприятиме ефективному використанню бюджетних ресурсів.

На третьому етапі має сенс перерозподілити об'єкти загальнодержавної та комунальної власності відповідно до розмежованих повноважень органів влади. Потрібно остаточно передати об' єкти соціальної сфери підприємств у відання місцевих органів влади відповідно до розподілених повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Вважаємо, що розподіл повноважень доцільно здійснювати знизу доверху, тобто спочатку визначити повноваження локальних органів місцевого самоврядування, а вже потім - виключну компетенцію центральних органів влади. Так, до повноважень органів місцевого самоврядування доцільно віднести надання послуг, які мають суто локальний характер, та здійснення спільних програм органів місцевого самоврядування всіх рівнів. Повноваження центральних органів влади мають відбивати загальнонаціональні пріоритети та інтереси.

Отже, на підставі викладеного до видаткових зобов' язань органів місцевого самоврядування можна віднести, наприклад: 1) дошкільну та початкову освіту; 2) первинну медико-санітарну допомогу; 3) догляд за самотніми громадянами похилого віку; 4) догляд за інвалідами або допомогу їхнім родинам; 5) утилізацію сміття; 6) прибирання та освітлення вулиць; 7) підтримування порядку на кладовищах; 8) ритуальні послуги; 9) житлово-комунальне господарство; 10) утримання місцевих доріг; 11) послуги місцевого транспорту; 12) послуги місцевих закладів культури; 13) утримання місцевої міліції тощо.

Функції територіальних громад у сфері надання державних і громадських послуг треба визначати диференційовано, з урахуванням фінансового потенціалу, площі територіальної громади, щільності заселення. Згодом можна встановити обсяг фінансових ресурсів, достатніх для забезпечення повноцінної діяльності органів місцевого самоврядування і передбачити оптимальні джерела їх мобілізації.

До спільних видаткових зобов'язань органів місцевого самоврядування можна віднести: 1) середню і середню спеціальну освіту; 2) послуги спеціалізованих закладів охорони здоров'я; 3) окремі види соціального забезпечення; 4) спеціалізовані програми соціального захисту; 5) утримання та будівництво доріг регіонального значення; 6) здійснення спільних програм у галузі громадського транспорту; 7) утримання спільних об'єктів громадського призначення; 8) заходи з охорони навколишнього середовища; 9) заходи з протипаводкової та протипожежної охорони; 10) розроблення спільних програм розвитку регіонів.

У законодавстві вкрай потрібно також подати перелік повноважень, які можуть бути делеговані між державним та місцевими рівнями або передані до спільних видаткових зобов' язань органів місцевого самоврядування.

Підбиваючи підсумок, зазначимо, що правова регламентація бюджетного розмежування потребує переосмислення та перегляду всіх законодавчих актів, які встановлюють компетенцію органів місцевого самоврядування, центральних і місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання в розмежуванні компетенції між усіма рівнями влади. Це дасть можливість чітко окреслити функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, а отже, їхні видаткові зобов'язання. Крім того, це дозволить перевести місцеві бюджети на власну дохідну базу з метою формування економічно і фінансово самодостатніх органів місцевого самоврядування, здатних надати передбачені законом державні і громадські послуги.

Дослідження вітчизняних науковців свідчать, що в Україні законодавство передбачає самостійність місцевих бюджетів, забезпечену наявністю власних і закріплених дохідних джерел та правом визначення напрямів їх використання. Водночас основним інструментом бюджетного регулювання є система міжбюджетних трансфертів, застосування якої фактично позбавляє місцеві органи влади реальної можливості самостійно розв' язувати власні проблеми: одних (бюджети-реципієнти) - через залежність від дотацій, інших (бюджети-донори) - через вилучення з їхніх бюджетів "надлишкових" коштів. За таких умов для місцевих бюджетів вигідніше залишатися реципієнтом, ніж переходити до розряду донорів.

Отже, викривляється мотивація місцевих органів влади щодо повного використання власного фінансового потенціалу, знижується прозорість і справедливість міжбюджетних відносин. До того ж згідно з чинною практикою планування доходів і видатків місцевих бюджетів визнання регіону донором зовсім не означає відсутності в нього власних фінансових проблем (просто даний регіон порівняно з іншими має кращі показники). Не випадково фінансово заможні регіони (тобто з надлишком доходів) відстоюють свої права на дохідну частину своїх бюджетів, а "бідні" вимагають збільшення фінансової допомоги.

На нашу думку, економічно слабкі регіони могли б отримати значно більший ефект економічного і соціального зростання у результаті підсилення та розвитку своєї власної фінансової бази, а не через покриття поточних видатків за рахунок інших бюджетів. Однак це потребує вдосконалення бюджетного законодавства.

Вітчизняні дослідники, зокрема М. П. Бадида1, Я. М. Казюк2, С. В. Юшко3, наголошують на необхідності вдосконалення системи місцевих податків і зборів, розширення повноважень місцевих органів влади щодо їх запровадження і справляння; перегляду складу закріплених доходів, зокрема відсотків відрахування від загальнодержавних податків та видатків на виконання власних і делегованих повноважень; створення передумов для більшої стабільності діяльності органів місцевого самоврядування, можливостей для середньо- і довгострокового планування та ін.

До того ж, з нашої точки зору, внутрішні розподільні процеси на одному рівні слід реалізовувати через визначення податкового потенціалу територій та їх мінімального рівня, до якого необхідно вирівнювати фінансові можливості територій. На основі економічного, соціального, екологічного та демографічного стану відповідної території необхідно встановлювати реальні нормативи їхньої бюджетної забезпеченості. На підставі таких параметрів, на нашу думку, можна розраховувати реальні обсяги необхідних фінансових ресурсів з метою забезпечення суспільно-цивілізованих, а не мінімальних потреб адміністративно-територіальних одиниць. Цим водночас буде посилена відповідальність учасників бюджетного процесу та створено стимули щодо вдосконалення процедур бюджетного планування1.

За рівнем децентралізації бюджетних ресурсів Україна практично не уступає більшості унітарних держав, однак формально зберігає украй високу централізацію бюджетних повноважень. Місцеві бюджети перевантажені зобов'язаннями, покладеними на них законодавством без надання відповідних джерел фінансування. Основна частина витрат місцевих бюджетів, включаючи заробітну плату в бюджетній сфері, а також мережа бюджетних установ регламентуються централізовано встановленими нормами. Установлені законодавством украй обмежені бюджетні повноваження місцевої влади дають можливість перекласти політичну і фінансову відповідальність за збалансування місцевих бюджетів і стан соціальної сфери на державні органи влади, які, з одного боку, змушені постійно посилювати адміністративний контроль на місцях і, з другого - компенсувати негативні наслідки фінансової діяльності місцевих органів влади.

Підвищуючи рівень фінансової забезпеченості територій, необхідно також посилювати контроль над законністю дій органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері та їхню відповідальність за формування й ефективне використання бюджетних ресурсів.

Отже, мета бюджетного регулювання фінансових можливостей територій - не зрівнювання можливостей усіх суб' єктів міжурядових фінансових відносин, а забезпечення бюджетними ресурсами гарантованого рівня найслабших у фінансовому плані адміністративно-територіальних одиниць. Дієва система міжбюджетних відносин має спонукати до активної діяльності органи місцевого самоврядування в напрямі пошуку і використання додаткових резервів збільшення надходжень до бюджету, а також сприяти ефективному використанню бюджетних ресурсів з метою підвищення суспільного добробуту.

 
<<   ЗМІСТ   >>