Повна версія

Головна arrow Психологія arrow Професійна діяльність державних службовців в умовах євроінтеграції України

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Процеси європеїзації державного управління та їх вплив на професійну діяльність державних службовців

Джерелами впливу на українську систему державного управління виступають європейські структури та інституції, державні та галузеві політики, наднаціональне законодавство, соціальні артефакти, цінності, норми й правила, історичні й культурні традиції, євроінтеграційний досвід інших країн. Чинниками впливу слугують базові принципи європейської інтеграції, реалізація яких спрямована на створення єдиного соціально-економічного простору і здійснюється у відповідності з суспільними демократичними цінностями. Вплив євроінтеграційних процесів зумовлює адаптацію державного службовця як члена суспільства й формальної соціальної групи (службовці) до нових умов роботи, схиляє до засвоєння проєвропейських норм, цінностей і соціальних ролей, наприклад, "європейського чиновника". Окрім цього, імперативи державної інтеграційної політики вимагають від них у професійно-функціональному плані зміни підходів для ефективного вирішення проблем громадян на рівні європейських стандартів надання державних послуг.

У межах даної частини монографії розглянуто основні принципи європейської інтеграції, що покладені в основу єдиного європейського соціально-економічного простору. Ними є:

  • - принцип солідарності;
  • - принцип доступності або поетапності;
  • - принцип інституційної автономії;
  • - принцип субсидіарності;
  • - принцип верховенства права;
  • - принцип пропорційності;
  • - принцип процедурної справедливості;
  • - принцип своєчасності;
  • - принцип професіоналізму та професійної доброчесності;
  • - принцип відкритості;
  • - принцип відповідальності.

Реалізація ідеї значного поглиблення стосунків ЄС та України

імперативно зумовлює європеїзацію вітчизняного державного управління. Виходячи з основних напрямів співпраці (І.Боуг, 2008), останнє має відбуватися у площині демократичного розвитку й належного врядування, регуляторної реформи й розвитку адміністрування та інфраструктури. Об'єктивно, що вимоги європеїзації неминуче змінюють формат роботи органів державної виконавчої влади - від закритості в прийнятті рішень, формалізму у взаємодії з громадськістю - до відкритості й залучення зацікавлених сторін до процесу формування та реалізації державної політики [104, с. 143]. Для з'ясування суті й змісту європейського впливу безпосередньо на функціонування національних державних структур та їх невід'ємну складову - державних службовців - слід розглянути феномен "європеїзація".

Досить ґрунтовно досліджує явище європеїзації М.Лендьєл у контексті децентралізації публічного управління, що є важливим для розуміння місця в євроінтеграційних процесах системи державного управління як підсистеми публічного управління [108, с. 45]. На погляд дослідника, європеїзація з'явилась на початку 2000-х років як новий теоретико-методологічний фокус дослідження впливу структур ЄС на політичний процес у середовищі політичних систем країн-членів та держав, які дотримуються інших форм співробітництва. Основні завдання дослідження європеїзації полягають у вивченні причин, які породили в європейських країнах бажання адаптуватися до норм Євросоюзу - джерел адаптації - і шляхів (методів) адаптації [210].

Враховуючи складність та різноплановість феномену "європеїзація", існують різні підходи до його розуміння. Прибічники спрощеного підходу припускають, що з моменту підписання Маастрихтського договору у 1992 році - політика у країнах ЄС, як і власне політика Європейського Союзу, підлягають єдиним закономірностям, тенденціям і мають спільні політичні наслідки. Об'єктом вивчення є процеси політичної адаптації в окремих країнах-членах ЄС і найбільш оптимальні - за витраченим часом та іншими ресурсами - механізми цієї гармонізації [153].

В основі другого підходу знаходиться розуміння європеїзації як складного феномену, або набору феноменів. А тому дослідницький інтерес представляє взаємодія між європейським та національними (субнаціональними) рівнями політичного процесу в цілому, й управлінням зокрема [108, с. 46]. Тому дещо співзвучним є визначення європеїзації як процесу, в рамках якого сфера національної внутрішньої політики стає предметом європейського творення політики [211, с. 598].

Однією з головних сторін вивчення європеїзації слугує дослідження різних інституційних середовищ проходження європеїзаційних процесів. Реалізація моделі так званої "присутності Європейського Союзу" відбувається у тих сферах політики, в яких норми ЄС у чистому вигляді експортуються в національну політику, або ж політичне управління безпосередньо здійснюється наднаціональними структурами ЄС.

На противагу цьому підходу, альтернативна роль відводиться моделі "пристосування як елементу членства в ЄС", в рамках якої держави вимушено модифікують політичний процес в окремих сферах під тиском перспектив чи факту членства, тобто ця адаптація є скоріше примусовою, аніж свідомою [213, с. 50].

Результатом дослідження європеїзації стало виокремлення концепту "багаторівневого управління" (англ. multi-level governance). В його основу покладено наступні теоретичні засади:

  • - ієрархічність процесу прийняття рішень у Європі (тобто рішення ухвалюються акторами наднаціонального, національного й субнаціонального рівнів, які різняться за своєю природою - публічні, неурядові й приватні);
  • - часткова втрата впливовості національними урядами(інакше кажучи, внаслідок колективного прийняття рішень державам-членами державні органи влади частково втрачають контроль над політичним процесом);
  • - інтегрованість політичного життя (тобто політикум різних суспільств стає взаємопов'язаним, інтегрованим).

Звідси і висновок про певну втрату національними державами монополії у формуванні європейської національної політики й агрегуванні суспільних інтересів усередині країн-членів. На основі викладеного концепція багаторівневого управління інтерпретує європеїзацію насамперед як "процес постійних політичних змін, а також вказує, що європейську інтеграцію не можна сприймати лише як процес двосторонніх відносин між національними державами та Європейським Союзом" [215].

У результаті новітніх досліджень впливу політичних норм європейського співтовариства на політичне життя країн, які не є членами ЄС, не мають перспектив вступу у коротко- та середньостроковому періоді й не підпадають під політику "винагороди" сформовано модель "європеїзація за межами Європи" [108]. З огляду на сучасний стан і динаміку європейської інтеграції в Україні ця модель тісно кореспондується з вітчизняними процесами європеїзації. Тому є доцільним розгляд напрацювань німецького вченого Ф.Шиммельфеннінга, який виділяє два виміри європеїзації у країнах, що знаходяться поза єдиним європейським політичним простором. В одному випадку фактором європеїзації виступає Європейський Союз, а в другому - активні національні актори і, насамперед, держава, яка прагне запровадити європейські стандарти. Ще одним виміром європеїзації слугує її інституційна логіка, яка, відповідно до теорії неоінституалізму, може мати вигляд "логіки наслідків" або ж "логіки відповідності" [216].

На погляд М.Лендьел, процес європеїзації можна проілюструвати за допомогою аналізу "причин та моделей здійснення децентралізації" у країнах Центральної та Східної Європи. Чинниками децентралізації стали європейські стандарти публічного управління, з одного боку, і прагнення центральноєвропейських держав набути членства в ЄС, з іншого. Внаслідок процесів наближення до євростандартів і реалізації євроінтеграційних намірів було значно пришвидшено правове оформлення передачі частини управлінських функцій держави місцевим територіальним громадам та органам влади регіонального рівня [109; 110]. В даному випадку проявився подвійний вплив європеїзації на національні державні владні інституції в частині делегування або передачі владних повноважень органам місцевого самоврядування.

Зміст європеїзації державного управління розкривається в науково-дослідній роботі "Розроблення системної моделі державного управління процесами європейської інтеграції України з урахуванням досвіду країн Центральної та Східної Європи". Вищезгадане поняття охоплює вплив ЄС на структури, інституції і національну державну політику та пристосування національних норм, стандартів, правил і процедур до формальних чи неформальних стандартів ЄС, які охоплюють різні сфери: право, економіку, політичні системи, охорону навколишнього середовища, організацію державної служби, процеси прийняття рішень і вироблення державної політики" [181].

Дослідник Є.Коваленко з посиланням на І.Грицяка підкреслює, що "європеїзація" державного управління передбачає вдосконалення системи державного управління з позицій європейського виміру, а саме відповідні зміни в структурі міністерств і відомств та механізмах міжвідомчої координації [91].

Однак, на погляд Н.Колісниченко, слід розрізняти терміни "європеїзація" та "європейський адміністративний простір", оскільки європеїзація пов'язана із процесом зростаючого впливу, а виникнення європейського адміністративного простору означає процес сходження або конвергенції. Дослідниця розрізняє європейський вплив за декількома напрямами, і, серед інших, виокремлює "європеїзацію національних державних службовців через процеси переговорів, прийняття рішень та їх реалізації на рівні ЄС та на національному рівнях". Окрім щойно згаданого, на її думку, слід розрізняти [95]:

  • - європеїзацію національних адміністрацій через реалізацію та виконання права ЄС;
  • - європеїзацію національних державних службовців через процеси переговорів, прийняття рішень та їх реалізації на рівні ЄС та на національному рівнях;
  • - європеїзацію національних адміністрацій та державної служби через адміністративну співпрацю;
  • - європеїзацію національного законодавства про державну службу та

кадрової політики через CASE право Європейського Суду та через формування мереж.

У цьому контексті необхідно розмежовувати [95]:

  • - європеїзацію основних принципів, засад державного управління (демократія, громадянство, ефективність та продуктивність, верховенство права, ринкова економіка);
  • - європеїзацію національних систем державної служби (через вузьке трактування принципу вільного пересування працівників та обмежень щодо зайнятості в державному секторі);
  • - європеїзацію через реалізацію та виконання вторинного права;
  • - європеїзацію через вплив правил конкуренції та приватизації традиційно державних послуг та державних підприємств (поштових послуг, послуг залізниць тощо).

Визнаючи факт існування політичного, економічного, правового й культурного впливу на національні системи державного управління, І.Грицяк розкриває способи і зміст їх європеїзації. Наразі це відбувається через дії інституцій наднаціонального рівня європейського управління у площині реалізації національними системами державного управління законодавства ЄС, участі в переговорах, ухваленні рішень та їх виконання системою державної служби, налагодження управлінської співпраці, використання прецедентного права ЄС і створення відповідних структур у сфері національних державних служб. Європеїзація державного управління в Україні потребує систематичного виокремлення вимог до управлінських та організаційних структур, національної кадрової політики, законодавства про державну службу, адаптації політичних та правових процесів до європейських стандартів [55].

Таким чином, у середовищі дослідників процесів європейської інтеграції підтримується думка про вплив останньої на національні системи державного управління [172] і, як наслідок, на державних службовців, які є її системним елементом. Разом з цим питання впливу євроінтеграційних процесів на ці елементи залишається відкритим.

Окремі аспекти впливу висвітлюються колективом дослідників під керівництвом В.Бакуменка у рамках науково-дослідної роботи за темою: "Виявлення комплексу проблем державного управління процесами європейської та євроатлантичної інтеграції України, розробка пропозицій щодо вдосконалення системи державного управління цими процесами" [181]. Науковці виділяють базові положення та моделі державного управління, що дозволяє визначити предмет системно-ситуаційного аналізу державного управління будь-яким процесом суспільної діяльності, зокрема процесами європейської та євроатлантичної інтеграції України. Учені зазначають, що "масштабність та складність останніх не дозволяє в межах однієї роботи провести такий аналіз у повному обсязі, тому він носить характер вибіркового".

На сьогодні є розуміння того, що процеси європейської та євроатлантичної інтеграції України тісно взаємопов'язані, особливо у напрямах політичного, економічного та безпекового бачення подальшого розвитку країни. Навряд чи є реальною спроба певних політичних сил розділити ці процеси, оскільки останні фактично взаємодоповнюють одне одного й спрямовані на розбудову сучасної самодостатньої європейської держави та її входження до найбільш могутньої на сьогодні та досконалої системи колективної безпеки в рамках НАТО [4].

Починаючи аналіз та виходячи з закономірності взаємозв'язку потреб суспільної діяльності та структури управління нею, яку спрощено можна відобразити такою логічною послідовністю: потреби — цілі — функції — структури, в першу чергу слід виходити з обраної стратегії та чинної структури державного управління відповідними процесами.

Державна стратегія - це узагальнююча концепція дій держави на довготривалий період, певна модель реалізації місії та досягнення довгострокових цілей, яка визначає перспективу її розвитку, основні напрями і пріоритети діяльності. Вона, як правило, знаходить відображення у відповідних державних документах, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актах. В межах державної стратегії розробляються і реалізуються стратегії розвитку різних сфер і галузей суспільної діяльності. Зокрема, сучасна стратегія української держави відносить до основних напрямів і пріоритетів діяльність, спрямовану на європейську та євроатлантичну інтеграцію України. На це вказує низка документів. Серед них такі, що безпосередньо стосуються європейської інтеграції України, а саме:

набуття чинності Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) (1 березня 1998 року);

затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу (Указ Президента України від 11 червня 1998 року № 615);

затвердження Плану заходів щодо забезпечення реалізації Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу на Першому засіданні Української частини Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС (8 жовтня 1998 року);

затвердження Концепції адаптації законодавства України до законодавства ЄС (постанова Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 року);

ухвалення Спільної Стратегії ЄС щодо України на Гельсінському саміті ЄС (10 грудня 1999 року);

підписання Указу Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072 "Про програму інтеграції України до Європейського Союзу";

послання Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального розвитку України на 20022011 роки" (30 квітня 2002 року);

створення Державної ради з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України (Указ Президента України від 30 серпня 2002 року № 791/2002);

Закон України від 18 березня 2004 р. № 1629-ІУ "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу";

Указ Президента України від 28 квітня 2004 р. № 493/2004 "Про Стратегію економічного та соціального розвитку України "Шляхом європейської інтеграції" на 2004-2015 роки";

затвердження Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008-2011 роки (постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 974);

затвердження Кабінетом Міністрів України розпорядження "Деякі питання підготовки та виконання програми Всеохоплюючої інституційної розбудови у рамках ініціативи Європейського Союзу "Східне партнерство" (від 10 листопада 2010 року № 2078;

підписання Указу Президента України від 12 березня 2013 року № 127/2013 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12березня 2013 року "Про невідкладні заходи щодо європейської інтеграції України";

і, нарешті, у 2014 році - Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

Чинна структура державного управління процесом європейської інтеграції представлена на рисі

Структура державного управління процесом європейської інтеграції України

Рис 1. Структура державного управління процесом європейської інтеграції України

Наведена структура управління, на нашу думку, має значно нижчий рівень різноманіття, аніж це потребує масштабний процес європейської інтеграції, й пояснити це можна лише тим, що на сьогодні вона відображає етап "стратегії наміру". Поки що така структура, значною мірою завдяки політикам та управлінцям, відданим справі європейської інтеграції, в основному справляється із своїми завданнями. Україна сумлінно, крок за кроком долає політичні, правові та економічні суперечності Сходу і Заходу.

Державна політика завжди реалізується шляхом здійснення організуючих, регулюючих та контролюючих впливів органів державної влади, із застосуванням різноманітних методів державного управління (політичних, економічних, соціальних, гуманітарних, регулювання, програмно-цільового управління тощо) та всього спектру його механізмів (практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на будь-які суспільні відносини з метою досягнення поставлених цілей). На її реалізацію впливають численні політичні, економічні, соціальні та гуманітарні чинники. Найбільш поширеними механізмами державного управління є правовий, організаційний та ресурсний (фінансовий, матеріально-технічний, кадровий, інформаційний). Всі вони знайшли своє місце у "Плані дій Україна -ЄС".

Незважаючи на те, що вступ до ЄС та НАТО як кажуть "не за горами", існує сильний "кадровий голод" на фахівців з проблем європейської та євроатлантичної інтеграції, кадрова освітянська політика у цьому напрямі відстає від потреб часу й, в основному, зосереджена на впровадженні вимог та положень Болонського процесу. В останньому ж переважно йдеться про організацію системи навчання та технології, а не про її змістовне наповнення. На нашу думку, має місце ситуація, коли за в цілому зрозумілим й потрібним ентузіазмом "європеїзації" системи освіти, впровадженням новітніх освітянських технологій втрачається час власне на саме навчання.

Проведений вибірковий системно-ситуаційний аналіз державного управління процесами європейської інтеграції України дозволяє визначити низку суттєвих напрямів його удосконалення та сформулювати відповідні загальні та конкретні пропозиції.

Перший напрям - це подолання невідповідності обраної стратегії й чинної структури державного управління процесами європейської інтеграції України.

До загальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна віднести наступні:

створити належні умови наближення національної моделі державного управління до європейської;

забезпечити більшу різноманітність структури управління процесами європейської інтеграції ніж його має функціональне поле "Плану дій Україна -ЄС", наприклад, шляхом підняття безпосереднього управління на рівень Кабінету Міністрів України, створенням спеціального центрального органу виконавчої влади, або шляхом деконцентрації (секторного управління цим полем) та децентралізації (розподілу завдань цього поля за різними рівнями управління);

підвищити самоорганізаційну спроможність структури управління процесами європейської інтеграції.

До спеціальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна віднести наступні:

реформувати систему органів державної влади таким чином, щоб вони системно забезпечували європейську стратегію України;

створити спеціальний орган державного управління, наприклад міністерство, з функціями розроблення і реалізації державної політики та забезпечення правового регулювання проблем європейської інтеграції України;

визначити чинну модель державного управління в Україні, провести її порівняльний аналіз з класичною (або типовою чи характерною) європейською моделлю державного управління та визначити основні шляхи та реальні можливості наближення першої до другої (стратегічне бачення процесів євроінтеграції);

впровадити систему управління якості у роботу всіх органів державної влади, що здійснюють управління процесами європейської інтеграції України.

Другий напрям - це подолання невідповідності обраної стратегії та чинного законодавства України. До загальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна віднести наступні:

максимально повно адаптувати законодавство України до правових норм ЄС;

створити проблемно-орієнтовані правові поля процесів європейської інтеграції України.

До спеціальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна

віднести наступні:

розробити, затвердити та забезпечити прозорість контролю за виконанням Програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС з урахуванням вже накопиченого досвіду;

широко обговорити, зкорегувати та затвердити Концепцію та Стратегію формування і реалізації державної політики у сфері європейської інтеграції України;

широко обговорити, скорегувати та прийняти Закон України "Про основні засади державної політики у сфері європейської інтеграції України".

Третій напрям - це подолання невідповідності кадрової політики та кадрового забезпечення сучасного стану процесу європейської інтеграції України.

До загальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна віднести наступні:

привести державну кадрову політику та кадрове забезпечення держави у відповідність сучасному стану та очікуванням процесів європейської інтеграції України;

зорієнтувати підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державного апарату на кращі зразки європейської управлінської культури.

До спеціальних пропозицій та рекомендацій за цим напрямом можна віднести наступні:

визначити повний перелік надання послуг, збільшити кількість та темпи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації з проблем європейської інтеграції України;

впровадити постійний моніторинг та нові більш ефективні підходи до оцінювання потреб у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації з проблем європейської інтеграції України;

організувати та стимулювати систему електронної підтримки та консультативної допомоги процесу самопідготовки державних політиків та корпусу вищих керівників;

впровадити систему досягнення європейської якості у роботі кожного органу державної влади та місцевого самоврядування;

забезпечити обов'язкову планову та реальну бюджетну підтримку підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців з проблем європейської інтеграції України;

розширити практику підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців з проблем європейської інтеграції в межах України за спільними програмами та з широким залученням зарубіжних фахівців;

ширше запроваджувати нові технології навчання, зокрема тренінги, автотренінги, нові форми проведення контрольних заходів;

посилити увагу до кадрових проблем на місцевому рівні (підготовка, мотивація, кар'єрне зростання, технологічний рівень управління);

в рамках запровадження в Україні Болонського процесу акцентувати увагу на підвищення рівневої підготовки (магістр, доктор) державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, особливо кадрів вищого корпусу [181].

З метою висвітлення впливу європеїзації державного управління на персонал вітчизняної державної служби доцільно розглянути основні принципи європейської інтеграції, які покладені в основу єдиного європейського соціально-економічного простору. їх важливість обґрунтовується тим, що вони мають бути реалізовані кожною країною, яка інтегрується до Європейського Союзу та сповідує цінності демократичного суспільства [136, с. 53]. Запровадження цих принципів покладається, в першу чергу, на державні структури та інституції, які розробляють і втілюють євроінтеграційну політику. Свідченням актуальності щойно викладеної тези слугує думка І.Тодорова про те, що внутрішнє забезпечення європейського співробітництва України охоплює діяльність центральних органів: Верховної Ради, центральних органів виконавчої влади, судової влади і регіональних структур. Зосередившись на найбільш типових і показових аспектах їх роботи, цей дослідник відводить державним інституціям провідне місце в реалізації європейського покликання. Це зумовлено тим, що саме державні структури виконували і виконують численні програми і плани щодо конкретного втілення євроінтеграційної політики держави [188].

З огляду на викладене розглянемо вищезгадані принципи в інтерпретації колективу науковців під керівництвом В.Горбуліна [136, с. 54].

Так, принцип солідарності втілюється об'єднаними зусиллями у політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та військовій галузях і передбачає "спільне ухвалення рішень на основі досягнення загальної згоди під час проведення консультацій". Тобто державний службовець має бути налаштований на колективний формат розробки й прийняття рішень, вміти вести переговори й досягати компромісу або консенсусу. Особливу увагу слід звернути на те, що конфлікти й кризи розглядаються як один з етапів розвитку, який спонукає до переоцінки напрацьованого й пошуку нових рішень. У свою чергу це зумовлює не просто необхідність трансформації підходів до розв'язання конфліктів та кризових ситуацій, а потребує формування нового світогляду, системи цінностей і докорінної зміни стилю мислення державних управлінців. За таких умов протиріччя будуть розглядатися як стимул до розвитку інтеграції і фактор мобілізації інтелектуального й соціально-економічного потенціалу учасників переговорів для їх подолання.

Запровадження принципу поступовості або поетапності забезпечує рух вперед на основі чітко виділених пріоритетних завдань, які вирішують на певному етапі розвитку, забезпечуючи першість спільних довгострокових інтересів над неузгодженостями національних інтересів. За цих умов актуалізується здатність до аналітично-синтетичного, прогностичного й стратегічного мислення, вміння встановлювати національні пріоритети й співвідносити їх із загальноєвропейськими.

Реалізація принципу інституційної автономії полягає в незалежному формуванні правових та інституційних механізмів діяльності державного апарату і, в цілому - публічної адміністрації. Головною є необхідність виконання державою-членом взятих на себе зобов'язань і завдань, незалежно від рівня, виду й статусу відповідної легітимної суспільно-політичної інституції. При цьому посилання на відсутність компетентного чи ефективно функціонуючого національного органу є неприпустимими. На практиці це може означати виконання державним або самоврядним органом не властивих йому функцій, необхідність перекваліфікації державних службовців для виконання отриманих державою завдань.

Оскільки державні службовці здійснюють свою діяльність у конкретних інституційних рамках, то заслуговує на увагу теза Н.Колісніченко про вплив європеїзації на національні системи державної служби та висвітлення сфери прямого та непрямого впливу процесу інтеграції ЄС на ці системи й кадрову політику [95]. У табл. 1. визначено сфери прямого та опосередкованого впливу європейської інтеграції на систему державної служби.

Таблиця 1. Сфери прямого та опосередкованого впливу європейської інтеграції на систему державної служби

Процеси та регулювання ЄС

Вплив на державну службу та кадрову політику

Процес прийняття рішень у Брюсселі

  • - Вплив на кадрові ресурси (відрядження до Брюсселя, час засідань, національні чиновники в ЄС);
  • - необхідність удосконалення навичок (ведення переговорів, мовних навичок);
  • - необхідність знань з питань ЄС (право ЄС, інституції ЄС, правила і процедури)

Реалізація права ЄС на національному, регіональному та місцевому рівнях

  • - Національні чиновники повинні повідомляти Брюссель про заходи реалізації;
  • - державні службовці повинні розробляти плани та програми відповідно до права ЄС;
  • - необхідність точної реалізації та виконання права ЄС (вимірювання, контроль, захист тощо);
  • - країни-члени повинні створити регуляторні органи (телекомунікації), відповідний адміністративний устрій (середовище), агенції (сільського господарства) тощо

Принципи вільного пересування

  • - Відкритість державної служби для громадян країн ЄС;
  • - необхідність взаємного визнання дипломів;
  • - необхідність координації пенсійних систем;
  • - необхідність визнання старшинства та професійного досвіду;

- спільна інформація щодо робочих місць через тісні контакти

Принципи рівності (рівноправ'я)

  • - Рівність жінок та чоловіків;
  • - рівна плата;
  • - вплив на дискримінаційні процедури найму (наприклад, жінки та служба в армії);
  • - вплив на національні пенсійні системи (випадки різного пенсійного віку);
  • - вплив на просування по службі працівників-сумісників;
  • - вплив на доступ до певних державних посад (перевага надається жінкам)

Інше законодавство (безпека праці, захист здоров'я, робочий час, дискримінація за віком тощо)

  • - Відсутня дискримінація за віком;
  • - вимоги робочого часу (наприклад, для лікарів);
  • - директиви на укладення угод/контрактів на обмежений термін

Непрямий вплив

"доброї практики" та

неформальна

співпраця в сфері

управління

людськими

ресурсами

  • - Управління якістю в державному секторі;
  • - краще регулювання;
  • - електронний уряд;
  • - мобільність чиновників;
  • - європейська система підготовки управлінців;
  • - демографічні зміни та привабливість зайнятості в державному секторі;
  • - плата за результатами діяльності;
  • - соціальний діалог;
  • - пенсійна система для державних службовців;
  • - етика та регулювання дисципліни

Дія принципу субсидіарності (допоміжності) трактується як заборона взаємного втручання законодавчого органу й виконавчого апарату держави-члена та апарату Європейського Союзу в сферу законодавчих повноважень один одного. Інакше кажучи, субсидіарність визначає максимальну сферу компетенції національних публічних адміністрацій. Тут актуальними стають уміння обмежувати втручання у сферу повноважень національних інституцій, відстоювати їх інтереси і забезпечувати контроль за дотриманням прерогативи компетенції європейських структур.

Функціонування принципу верховенства права охоплює механізм забезпечення надійності та передбачуваності, який ґрунтується на нормі

"управління згідно із законом". Тобто державні органи діють відповідно до чинного законодавства, а тому приймають рішення із дотриманням загальних правил і принципів. У свою чергу, для державного службовця це означає неупереджене ставлення до фізичної або юридичної особи, яка підпадає під дію його повноважень. Він повинен вміти зберігати нейтральність та використовувати узагальнені підходи до безпристрасного розв'язання проблем, конфліктів чи кризових ситуацій. Вироблення рішень базується на принципові недискримінації із дотриманням затверджених процедур та у відповідності з існуючою судовою практикою.

Дотримання принципу пропорційності означає адекватність та рівномірність адміністративних дій, які на практиці мають бути скоординовані таким чином, щоб не вимагати від громадян більше, ніж потрібно для досягнення мети. Окрім цього, в межах реалізації зазначеного принципу забороняється використання законодавства тоді, коли вищезгадані дії можуть призвести до непередбачуваних законом наслідків.

З огляду на фактор пропорційності вимог у процесі адміністрування, державний службовець має не лише володіти необхідними юридичними знаннями, вміти користуватися відповідними законодавчими важелями й адміністративними механізмами, а й уміти спрогнозувати наслідки тих чи інших адміністративних дій. Це потребує аналітико-синтетичних здібностей та наявності умінь і навичок передбачення й прогностичного мислення.

Упровадження принципу процедурної справедливості зорієнтоване на гарантування акуратності й неупередженості під час застосування права до громадянина. Головною виступає законодавча вимога щодо дотримання прав та інтересів людини і, в зв'язку з цим, ознайомлення її з фактами і проблемами, що спричинили певні дії, та врахування думки особи відповідно до існуючої процедури. В межах цього принципу встановлюється обов'язковість інформування громадянина про майбутні адміністративні дії.

За цих умов державний службовець повинен орієнтуватися на існуючі суспільні цінності, проявляти повагу до людини, стояти на захисті її честі й гідності. Також управлінець має бути психологічно готовий до "суб'єкт-суб'єктної" комунікативної взаємодії із громадянином, який здійснив адміністративне порушення. Зрозуміло, що в нинішніх складних вітчизняних соціально-політичних умовах та низькому рівні правової свідомості суспільства реалізація людинознавчого підходу дійсно потребує виходу свідомості держслужбовця за межі соціальних стереотипів і бюрократичних штампів міжособистісних відносин у системі "державний службовець - громадянин". Тому працівник органу державної влади має знати й розуміти соціальні норми та моральні цінності, які сповідуються в даний час у соціумі. Разом з цим знання європейських цінностей дозволить співвіднести рівень і характер вітчизняних суспільних цінностей для того, щоб визначити місце проблемної ситуації в системі ціннісних і нормативно-правових координат. Це дасть йому змогу дотримуватися такого комунікативного формату ведення адміністративних дій, який забезпечить коректне врегулювання відносин з громадянином у правовому полі, створить передумови для досягнення компромісу, а в ідеальному варіанті й консенсусу між обома сторонами.

Принцип своєчасності допомагає уникнути затримки у прийнятті органами державної влади рішень. Адже уповільнення вирішення гострих соціально-економічних проблем призводить до розчарування серед громадян, збільшення недовіри до державних інституцій, а почасти може зашкодити як суспільним, так й особистим інтересам. Тому законодавчо визначені часові межі розв'язання актуальних питань упереджують бюрократизм і затримку їх розгляду та забезпечують вчасне прийняття державно-управлінського рішення.

В особистісному плані від державного службовця вимагається власна організованість, уміння правильно розподіляти свій час і планувати власну діяльність. Тобто реалізація принципу своєчасності значною мірою визначається уміннями й навичками, які знаходяться у площині самоменеджменту і таймменеджменту. Так, застосовуючи самоменеджмент, управлінець забезпечує послідовну й цілеспрямовану реалізацію випробуваних методів роботи в повсякденній державно-управлінській практиці, що створює передумови для оптимального й змістовного використання свого часу. Окрім максимального використання власних можливостей, "самоменеджмент допомагає виконувати роботи з меншими витратами, краще організувати працю (а, отже, одержувати кращі результати), зменшити завантаженість роботою і, виходить, зменшити поспіхи і стреси" [165].

Вплив принципу професіоналізму та професійної доброчесності базується на поняттях неупередженості й професійної незалежності. Ігнорування цього положення на практиці означає необ'єктивне оцінювання проблемної ситуації або конфлікту і, як наслідок, прийняття необґрунтованого рішення на користь однієї із сторін разом з нехтування суспільних інтересів. Тому розглядуваний принцип діє на основі правової норми про заборону державним службовцям брати участь у вирішенні питань, де є власна зацікавленість, або представляти інтереси третьої сторони.

Дотримання принципу відкритості передбачає відкритість державного управління до зовнішньої перевірки в той час, як принцип прозорості забезпечує перевірку або нагляд управлінської структури зовнішнім аудитором. Це дає можливість зацікавленим особам дізнатися про підстави та обґрунтованість тих чи інших адміністративних дій, а перевіряючим органам - полегшити проведення зовнішніх перевірок. Будучи в тісній взаємодії та взаємозв'язку, відкритість та прозорість трансформуються в інструментарій реалізації принципу верховенства права, рівності перед законом та підзвітності.

Діяльність державного службовця у форматі відкритості потребує від нього вміння дати зацікавленим особам відчути, що їх позиція, думки або вимоги заслуговують на увагу, мають сенс і цінність в контексті покращання роботи державної структури. Також важливе значення має відкритість усередині органів виконавчої влади як спосіб налагодження командної роботи і формування відносин між працівниками на основі поваги, довіри і надійності. В основі відкритості лежить відсутність упередженості й дискримінації за віковими чи тендерними ознаками, за віросповідуванням, культурними відмінностями чи фізичними вадами [31,с. 94].

Доцільно зауважити, що відкритість як модель поведінки державного управлінця може слугувати чинником налагодження конструктивних стосунків із державними чи громадським інституціями на основі довіри, трансформуватися в засіб отримання користі від знань і досвіду інших людей. Більше того, відкритий і доступний для громадян посадовець складає не лише гарне враження про себе й про державну структуру, а, будучи представником держави, формує позитивний імідж держави в цілому.

Забезпечення функціонування принципу відповідальності потребує від посадових осіб або органів влади пояснення й обґрунтування своїх дій перед тими, хто цього вимагає. Інакше кажучи, кожен орган влади має бути підконтрольним, підзвітним і відповідальним за прийняті рішення перед іншими адміністративними, законодавчими та судовими органами. Важливість цього принципу визначається тим, що він гарантує дотримання принципів ефективності, результативності, продуктивності та передбачуваності. Слід додати, що для підзвітності та здійснення публічною адміністрацією власних повноважень у відповідності із законом та існуючими процедурами здійснюється нагляд.

За цих умов державний управлінець повинен вміти зосереджуватись на виконанні завдань з метою отримання оптимального результату від адміністративних дій. Це забезпечується через адекватну поведінку, прагнення довести справу до логічного завершення, пошук і реалізацію нестандартних рішень. Актуальним є критичний погляд на існуючий стан справ, сумнів у його відповідності соціально-економічній, політичній або управлінській ситуації та, в разі необхідності, пошук шляхів для його покращання.

Одним з варіантів забезпечення відповідальності слугує досягнення особистої продуктивності державного службовця через рентабельне використання часу та ресурсів, ефективне застосування управлінських методів, процедур і регламентів діяльності. Зазначене ґрунтується на чіткому уявленні працівника про кінцевий продукт, умінні делегувати завдання і довіряти колегам. В умовах політичної невизначеності й економічної нестабільності слід акцентувати увагу на вмінні тримати ситуацію "під контролем", відслідковувати виконання задач, а в разі ускладнень пропонувати нетривіальні рішення й альтернативи.

Узагальнюючи, зазначимо, що європеїзація вітчизняної системи державного управління пов'язана із впливом на цей процес значної кількості багатопланових та різнорівневих системних зовнішніх і внутрішніх факторів: європейські структури та інституції, державні та галузеві політики, наднаціональне законодавство, соціально-психологічні артефакти, цінності, норми й правила, історичні й культурні традиції, євроінтеграційний досвід інших країн. Площиною та основою впливу слугують базові принципи європейської інтеграції, реалізація яких спрямована на створення єдиного соціально-економічного простору і здійснюється у відповідності з суспільними демократичними цінностями. Відсутність єдиних інституційних рамок їх запровадження об'єктивно виокремлює персонал державної служби як системний компонент державного управління, який забезпечує процес європеїзації [136, с. 58]. Внаслідок дії на державних управлінців імперативів державної інтеграційної політики від них вимагається, у професійно-функціональному плані, зміна підходів для ефективного вирішення проблем громадян на рівні європейських стандартів надання державних послуг.

В особистісно-психологічних структурах державного службовця відбувається розширення світогляду, корекція та подолання стереотипів, трансформація цінностей, розвиток й удосконалення поведінкових компетенцій: ведення переговорів, залагодження конфліктів, узгодження, відкритість, орієнтація на результат, розуміння цінностей інших, етичність. Далі будуть розглянуті соціально-психологічні аспекти діяльності державного службовця і, на цій основі, подана модель психологічної готовності до роботи в умовах європейської інтеграції.

 
<<   ЗМІСТ   >>