Моделі державного регулювання розвитку туризму

У країнах світу існують різноманітні підходи щодо створення та функціонування органів державного управління в галузі туризму. Це пояснюється специфікою соціально-економічних та політичних умов розвитку окремих держав, ступенем значущості та масштабами туризму в національній економіці, рівнем розвиненості ринкових відносин та ін.

Необхідність участі держави у регулюванні туристичної діяльності не визначає безпосередньо ступінь цієї участі. У країнах з розвиненою ринковою економікою, налагодженим господарським механізмом та досконалим законодавством, яке враховує інтереси як суспільства загалом, так і окремих його груп (виробників та споживачів туристичного продукту), втручання органів державної влади може бути мінімальним.

У країнах з нестійкою економікою необхідна підвищена увага держави до туристичної галузі, оскільки це частково допомагає нейтралізувати негативні впливи. Усунення держави від участі у регулюванні туристичної діяльності порушує рівновагу взаємин між виробником та споживачем туристичного продукту, при цьому страждають здебільшого споживачі.

Досвід різних країн свідчить, що розвиток туризму прямо залежить від того, як на державному рівні сприймається ця галузь, наскільки вона користується державною підтримкою. Варто зазначити, що індустрія туризму, як багатогалузевий комплекс, має потребу в координації своєї господарської діяльності набагато сильніше, аніж будь-яка інша. Однак надмірна державна присутність та регламентація руйнує прояв підприємницької ініціативи, що лежить в основі становлення ринкових відносин. Тому формування органів державного управління в галузі туризму є досить складним процесом.

Розглядаючи моделі регулювання туристичної діяльності у зарубіжних країнах, їх можна упорядкувати за схожими характеристиками у відповідні групи. Науковці умовно визначили три основні моделі державного регулювання розвитку туризму, що склалися за кордоном (табл. 4.2).

Таблиця 4.2. Моделі державного регулювання розвитку туризму

• 1. Державна модель передбачає визнання туризму пріоритетною галуззю національної економіки та характерна для країн, що розглядають туризм як важливу галузь економіки та одне з основних джерел валютних надходжень у бюджет. Державна модель сьогодні використовується у ряді країн, які вдало розвивають іноземний туризм (Єгипет, Туреччина, Китай). Для реалізації цієї моделі потрібні значні фінансові інвестиції у розвиток туристичної галузі для створення та підтримки на високому рівні національного туристичного продукту і туристичної інфраструктури, забезпечення державної підтримки малого та середнього бізнесу, створення системи безпеки туристів тощо.
• 2. Партнерська модель використовується у європейських країнах (Швейцарія, Німеччина, Великобританія, Італія, Іспанія), де питання розвитку туризму входять до компетенції міністерства, як правило, економічного профілю, в структурі якого створюється спеціалізований галузевий підрозділ (департамент, секретаріат, управління, служба, адміністрація). Варто відзначити, що за цієї моделі органи державної влади співпрацюють на взаємовигідній основі з представниками туристичного бізнесу та залучають значні бюджетні кошти, а також приватні інвестиції у створення та просування туристичного продукту на внутрішньому і міжнародному ринках.
• 3. Автономна модель ґрунтується на вільній конкуренції та передбачає відсутність державних структур з регулювання туристичної діяльності. До особливостей такої моделі слід віднести наступне: не враховуються інтереси інших галузей господарства, не реалізується єдина концепція щодо розвитку туризму, відсутній статистичний збір даних та обробка інформації на загальнодержавному рівні. Ця модель характерна для США. Автономну модель доцільно використовувати у країнах з високорозвиненим приватним туристичним сектором, який має всі можливості для презентації держави на міжнародній арені навіть за відсутності державних органів влади в галузі туризму [109].

Незважаючи на те, що в світі сформувалися різні моделі державного регулювання розвитку туризму, кожна країна має свої особливості та власні варіанти реалізації цих моделей, але водночас можна встановити спільні для всіх держав загальні особливості.

Результати досліджень свідчать, що в більшості країн світу урядами створено національні туристичні адміністрації - HTA (ради, організації, управління тощо) - спеціалізовані органи управління (самостійні або у складі міністерств), які займаються формуванням та реалізацією стратегії розвитку туризму та державної політики в галузі туризму. Ці органи відповідають за управління галуззю, її регулювання, інвестування та міжнародні відносини у сфері туризму, виконують відповідно контрольну та координаційну функції. Найважливішими завданням HTA є загальне управління розвитком туризму, залучення інвестицій в туристичну галузь, розвиток інфраструктури, просування національного туристичного продукту на світовому ринку та розвиток нових видів туризму всередині країни [109].

Міжнародний досвід свідчить про доцільність і необхідність чіткого розподілу діяльності підрозділу, що відповідає за розвиток туризму в країні, на два напрями: адміністративний та маркетинговий (рис. 4.4).

Рис. 4.4. Напрями діяльності національних туристичних адміністрацій

Перший напрям діяльності HTA (адміністративний) представляє Департамент (комітет, дирекція, секретаріат) туризму - центральний орган виконавчої влади в галузі туризму, який займається формуванням загальної стратегії розвитку туризму, здійсненням туристичної політики, регулюванням туристичної діяльності, підтримкою сталого розвитку туризму.

Функції Департаменту туризму полягають у розробці нормативно-правової бази, координації діяльності регіональної представницької та виконавчої влади, зборі та обробці статистичної інформації, міжнародному співробітництві (міжурядові угоди, відносини з міжнародними організаціями). До складу Департаменту входять представники органів місцевої державної влади, а також керівники найбільших туристичних підприємств.

Потужна некомерційна рекламна діяльність з популяризації туристичного потенціалу впливає на рівень розвитку туризму в багатьох країнах світу. Тому другий напрям діяльності HTA представлений національними туристичними офісами - організаціями, які займаються маркетинговою та рекламною діяльністю (наприклад, Інститут туризму "Turespana" в Іспанії, ENIT в Італії, "Maison de la France" y Франції, "VisitBritain" y Великобританії). Саме ці організації отримують найбільшу частку державного фінансування, а в їх структурі працюють набагато більше спеціалістів, аніж у "адміністративному" напрямі діяльності НТА [2, с. 20].

Аналіз світової господарської практики свідчить, що найбільш економічно ефективним, конкурентоспроможним і перспективним напрямом розвитку туризму в більшості регіонів є використання кластерного підходу, який в останні роки став головним інструментом, що використовується для розробки економічних стратегій у країнах з високим рівнем конкурентоспроможності туристичних послуг.

В інституційно-правовому вимірі під "кластером" слід розуміти спеціальний режим господарювання, що передбачає тісну співпрацю підприємницьких структур, органів місцевої влади та громадських організацій з метою підвищення прибутковості виробництва, конкурентоспроможності продукції та послуг, підвищення експортного потенціалу, а також сприяння соціально-економічному розвитку регіону [110, с. 20].

Щоб виробити рекомендації для формування у регіоні кластерної моделі об'єднання суб'єктів підприємництва, орієнтованої на домінуючий розвиток туризму, необхідно виокремити основні ознаки та функціональні особливості регіонального кластера, що розглядаються як його ключові елементи:

• - географічна близькість та єдність підприємств, що утворюють кластер у поєднанні з концентрацією ресурсів і оптимізацією розміщення факторів виробництва у межах регіону;
• - чітко виражена спеціалізація підприємств та господарюючих суб'єктів, а також спеціалізація конкретних регіонів загалом;
• - наявність значної кількості господарюючих суб'єктів, що працюють у рамках визначеної сфери спеціалізації;
• - високий рівень розвитку конкуренції між господарюючими суб'єктами, заснований на інноваційній активності та розвитку різноманітних форм міжкорпоративної співпраці.

Наявність всіх перерахованих елементів кластера не є обов'язковими. Склад його учасників може розширюватись в залежності від ступеня важливості зв'язків та рівня сформованості кластера.

В Україні кластерний рух розпочався у липні 1998 р., коли була зареєстрована громадська організація Асоціація "Поділля Перший", яка відіграє нині провідну роль у регіональному розвитку України на основі впровадження кластерної моделі. За участю організації вже створені шість кластерів: швейний, будівельний, харчовий, продовольчий, туристичний, кластер зеленого туризму. Найбільш успішними та відомими прикладами кластерних утворень у сфері туризму є кластер сільського туризму "Оберіг", туристичний кластер "Кам'янець", кластер "Екотур".

В інших областях України з 2005 р. також йде активне створення кластерів: Івано-Франківська область (туристичний кластер, кластер виробників декоративного текстилю); Полтавська область (туристично-рекреаційний кластер "Гоголівські місця Полтавщини"); Черкаська область (кластер перевізників); Житомирська область (кластер каменедобування та каменеобробки); Київська область (Славутицька міська громадська організація "Туристичний кластер - Славутич"); Миколаївська, Одеська, Херсонська області та Автономна Республіка Крим (добровільне об'єднання органів місцевого самоврядування міст Алупка, Бєлгород-Дністровський, Вознесенськ, Гола Пристань, Ізмаїл, Іллічівськ, Цюрупінськ, Южний) [110, с. 20].

Ідеї створення туристичних кластерів на рівні ініціювання громадськими організаціями та органами місцевого самоврядування також з'являються в інших регіонах України, зокрема у Закарпатській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій та Чернігівській областях.

У межах туристичних кластерів можливим є таке поєднання різних підприємств, які в одних ситуаціях конкурують між собою, а в інших - співпрацюють для вироблення певних колективних рішень, розробки спільних ініціатив, хоча це в багатьох випадках залежить від структури кластеру. Отже, кластерна модель передбачає не тільки взаємовигідну співпрацю, обмін інформацією, ідеями, технологіями, працівниками, але й обов'язково наявність конкуренції між ними.

Туристичні кластери можуть об'єднувати як незначну, так і велику кількість підприємств туристичного та споріднених і допоміжних секторів економіки. Вони можуть формуватися як з великих, так і з малих підприємств у найрізноманітніших поєднаннях і відносинах. Від інших форм організації спільної діяльності туристичні кластери відрізняються вищим рівнем взаємодії між підприємствами, організаціями, установами, інституціями, що входять до їх складу, варіюючи за формою від цільових об'єднань підприємств до потужних, добре структурованих комерційно-конкурентних утворень.

Нині туристичні кластери функціонують в багатьох країнах, при цьому механізми їх створення та взаємодії з іншими кластерами у багатьох аспектах є схожими. Наприклад, завдяки державній підтримці було створено туристичний кластер в Італії: місцева туристична система "Тразименське озеро" в Умбрії, яка об'єднує поряд із туристичними підприємствами, закладами розміщення та харчування, також торговельні організації, підприємства з виробництва товарів широкого вжитку та продуктів, специфічних для даної місцевості (вино, олія). З інших діючих італійських кластерів слід згадати "Салінунтінські терми" (Сицилія), "Адріатичне море і берег", "Міста мистецтв, культури та бізнесу" (Емілія-Романія) [110, с. 21].

Кластерні туристичні об'єднання є вдалим прикладом регіонального розвитку та однією з найефективніших форм організації інноваційних процесів, за якої на ринку конкурують вже не окремі підприємства, а цілі комплекси, що значно скорочують свої витрати завдяки спільній технологічній кооперації. Кластери формують специфічний економічний простір з метою розширення сфери вільної торгівлі, безперешкодного переміщення капіталу та людських ресурсів, а отже виконують функції структуроутворюючих елементів глобальної системи.

Для підвищення конкурентоспроможності туристичних підприємств та досягнення міжнародних стандартів туристичного обслуговування в Україні необхідно вдосконалити систему правового регулювання діяльності кластерних утворень усіх видів. Незважаючи на те, що в нашій країні щороку створюються нові кластерні об'єднання, серед яких багато туристичних, на державному рівні вони не мають достатньої підтримки та законодавчо-нормативного утвердження.

Постала також нагальна потреба у використанні моделі публічно-приватного партнерства в системі управління туристичними кластерами. Для цього необхідно:

• - на законодавчому визнати кластерну модель розвитку туризму;
• - розробити програму розвитку туристичних кластерів в Україні;
• - підвищити кваліфікацію працівників туристичної галузі;
• - запозичити міжнародний досвід створення та функціонування туристичних кластерів.