Повна версія

Головна arrow Соціологія arrow Технології соціальної роботи

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Нормативно-правове поле соціального захисту і соціального забезпечення

Термін "соціальне забезпечення", який означає форму матеріального забезпечення непрацездатних громадян, офіційно був закріплений у міжнародному Пакті про економічні, соціальні та культурні права, ухваленому Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року. У ньому, зокрема, йдеться про те, що "держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, яке включає соціальне страхування".

Термін "соціальне забезпечення" використовується і в Концепції соціального забезпечення громадян України, схваленої постановою Верховної Ради України від 21 грудня 1993 року, хоч у Конституції України (ст. 46) вживається термін "соціальний захист", що включає право громадян на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Тобто термін "соціальний захист" за своїм змістом, відповідно до ст. 46 Конституції України, має значно ширше поняття і включає в себе термін "соціальне забезпечення".

Коло осіб, на яких поширюється соціальний захист, види і форми соціального захисту, умови та порядок їх застосування зазвичай визначаються окремими нормативними актами. Так відповідними законами передбачений соціальний захист наукових працівників, журналістів, військовослужбовців, працівників міліції, прокуратури, суду, інших працівників, громадян, які втратили роботу, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, ветеранів війни, ветеранів праці, ветеранів військової служби та інших, хоч у правничій науці поняття "соціальний захист", як правова категорія не визначена.

Соціально-економічні заходи з соціального захисту крім матеріального забезпечення та обслуговування передбачають компенсаційні виплати, відшкодування, поновлення прав та інші соціальні гарантії, які можуть визначатися нормами не тільки права соціального забезпечення, а й інших галузей права – трудового, цивільного, адміністративного, фінансового та інших.

Функцію з соціального захисту громадян, зокрема і з соціального забезпечення, взяла на себе держава. Для здійснення цієї функції створено спеціальний орган державної виконавчої влади. Спочатку це було Міністерство соціального захисту населення України, а потім на базі цього Міністерства та Міністерства праці України відповідно до Указу Президента України від 25 липня 1997 року утворено Міністерство праці та соціальної політики України.

Для фінансування сфери соціального забезпечення створені спеціальні фонди – Пенсійний фонд України і Фонди соціального страхування. Значні кошти на ці цілі виділяються також безпосередньо із Державного та місцевих бюджетів.

Сфера соціального забезпечення, як і інші сфери суспільного життя, підлягає правовому регулюванню. Тобто відносини між громадянами і державними органами в цій сфері складаються, виникають, вимірюються і припиняються під дією норм самостійної галузі права – права соціального забезпечення.

Нормами права соціального забезпечення встановлюються види соціального забезпечення, коло осіб, які підлягають такому забезпеченню, умови і порядок надання та розміри соціального забезпечення, джерела його фінансування, порядок встановлення юридичних фактів та вирішення спорів з приводу надання того чи іншого виду соціального забезпечення.

Право соціального забезпечення розглядається як система правових норм, встановлених державою, які регулюють пенсійні та деякі інші відносини щодо забезпечення літніх громадян, та в разі непрацездатності, державну допомогу сім'ям з дітьми, а також тісно пов'язані з ними процедурні відносини зі встановлення юридичних фактів і з вирішення спорів.

Право соціального забезпечення, як галузь права, включає широку, внутрішньо узгоджену сукупність правових норм, які містяться в різноманітних нормативних актах. Незважаючи, що вона не кодифікована, хоч в цьому є нагальна потреба, як будь-яка інша самостійна галузь права, вона також має свій набір вихідних загальних положень – предмет, метод, принципи та цілі, які розкривають своєрідність і специфіку правового регулювання.

Основним критерієм розмежування галузей права служить предмет правового регулювання. Предметом будь-якої самостійної галузі права, зазвичай, прийнято називати коло однорідних суспільних відносин, які можуть піддаватись правовому регулюванню нормами лише цієї галузі права.

Щоб визначити, які суспільні відносини є предметом галузі права соціального забезпечення, насамперед необхідно з'ясувати: що таке соціальне забезпечення, його ціль та джерела фінансування, обсяг видів соціального забезпечення та коло осіб, що підлягають такому забезпеченню [21].

Під соціальним забезпеченням розуміється безоплатне (безеквівалентне) або на пільгових умовах матеріальне забезпечення і обслуговування громадян, що цього потребують, у випадках, передбачених законодавством за рахунок соціального страхування та виплат із державного та місцевих бюджетів. Із входженням України в ринкові відносини змінюється характер і зміст соціального забезпечення, але його мета лишається незмінною – це забезпечення гідного проживання непрацездатних громадян шляхом надання багатоманітних видів соціального забезпечення.

До питання щодо обсягу видів соціального забезпечення та кола осіб, що підлягають такому забезпеченню, вчені підходять по-різному. Одні включають до соціального забезпечення всі соціально-економічні заходи, спрямовані на відшкодування втраченого заробітку, та безеквівалентне забезпечення тих потреб громадян, котрі задовольняються з державних і громадських джерел поза прямим зв'язком із результатом їхньої трудової діяльності. Інші вчені вважають, що до обсягу поняття соціального забезпечення повинні бути включені лише ті соціально-економічні заходи, що пов'язані із забезпеченням непрацездатних, хворих та сімей, що мають дітей. Треті вважають, що до предмета права соціального забезпечення повинні відноситись лише ті суспільні відносини, які безпосередньо пов'язані з соціальним страхуванням працівників [24].

Але слід мати на увазі, що чинним законодавством України передбачені певні види соціального забезпечення, які надаються органами соціального захисту населення громадянам незалежно від їхнього стану працездатності, сімейного стану, а також незалежно від того, чи були вони застраховані. Наприклад, разові допомоги в зв'язку з народженням дитини, на поховання, державна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям тощо. Відносини, що виникають з приводу надання таких видів соціального забезпечення, хоча вони займають порівняно незначну частину в системі соціального забезпечення, на нашу думку, також є предметом права соціального забезпечення.

На думку І.М. Сироти, до кола суспільних відносин, що є предметом права соціального забезпечення, повинні входити такі компоненти: загальні поняття соціального забезпечення, коло осіб, які підлягають такому забезпеченню, обсяг видів соціального забезпечення, рівень забезпечення, джерела фінансування, відносини, пов'язані з обов'язками держави та роботодавців з утримання та соціального обслуговування певного контингенту непрацездатних громадян, та інші.

Слід відзначити, що поняття "непрацездатні громадяни" за правом соціального забезпечення в певній мірі носить умовний характер, має своє специфічне значення і за своїм змістом відрізняється від поняття "непрацездатні громадяни" за трудовим правом. Так, за трудовим правом працездатною вважається особа, яка досягла встановленого законом віку, з якого вона має право укладати трудовий договір і за станом здоров'я може виконувати конкретну роботу (трудову функцію), визначену трудовим договором. Такою особою може бути навіть інвалід 1-ої групи.

За правом соціального забезпечення особа вважається непрацездатною лише за певних умов, визначених законодавством для цієї категорії громадян. Обставинами, за яких особа вважається непрацездатною, наприклад, може бути наявність хвороби, що підтверджена відповідним медичним закладом в установленому порядку чи встановлення спеціальним державним органом – медико-соціальною експертною комісією (МСЕК) однієї з трьох груп інвалідності. Тобто в цьому випадку непрацездатність залежить від стану здоров'я особи.

В окремих випадках особа визнається непрацездатною незалежно від стану здоров'я, а залежно від віку. Так вважаються непрацездатними громадяни похилого віку, незважаючи, що вони за станом здоров'я ще можуть виконувати ту чи іншу роботу. А у випадку надання такого виду соціального забезпечення, як пенсія в разі втрати годувальника, непрацездатними вважаються діти, брати, сестри й онуки померлого, які не досягли 18 років.

Особа може вважатися непрацездатною і за інших обставин, незалежно від віку чи стану здоров'я. Наприклад, у зв'язку з доглядом за хворою малолітньою дитиною чи іншими членами сім'ї, якщо ті за висновком лікаря потребують стороннього догляду.

Непрацездатність може бути повного, частковою чи тимчасовою. У випадку призначення пенсії за вислугу років особа, що пропрацювала установлений законом термін у певній галузі, на певній роботі, посаді чи за певного професією, визначених законодавством, вважається такою, що втратила професійну працездатність [4].

Отже предметом права соціального забезпечення є суспільні відносини, які виникають між громадянином чи сім'єю і державними органами, що здійснюють соціальне забезпечення з приводу безоплатного (безеквівалентного) або на пільгових умовах матеріального забезпечення і обслуговування за рахунок соціального страхування та виплат з державного та місцевих бюджетів громадян в старості, у випадку хвороби, повної, часткової або професійної втрати працездатності, в разі втрати годувальника, а також надання допомоги малозабезпеченим сім'ям, сім'ям, що мають дітей та в інших випадках, передбачених законодавством, що потребують надання соціальної допомоги.

Основу предмета права соціального забезпечення складають пенсійні правовідносини, тобто які виникають з приводу призначення, нарахування та виплати державних пенсій.

До пенсійних відносин наближені й тісно з ними пов'язані відносини зі здійснення соціального страхування працюючих громадян на випадок тимчасової втрати працездатності, так як трудові пенсії і допомоги по тимчасовій втраті працездатності пов'язуються з трудовим (страховим) стажем [9].

Предметом правового регулювання права соціального забезпечення є також відносини зі здійснення різноманітних соціальних виплат та з соціального обслуговування громадян похилого віку, непрацездатних, ветеранів війни і праці, ветеранів військової служби та органів внутрішніх справ.

Серед суспільних відносин в області соціального забезпечення значні за обсягом та за змістом відносини, що виникають в зв'язку з соціальним обслуговуванням непрацездатних. Сфера соціального обслуговування охоплює широке коло суспільних відносин. В соціальне обслуговування включається як платні, але на пільгових умовах, так і безплатні види послуг, що надаються громадянам за рахунок соціальних фондів. Вони надаються органами соціального забезпечення безпосередньо та через загальну сферу обслуговування населення (комунальне, медичне, побутове обслуговування, послуги по працевлаштуванню інвалідів, утриманню, навчанню та вихованню дітей-інвалідів тощо).

Крім названих відносин, до предмету права соціального забезпечення належать відносини з приводу встановлення юридичних фактів і процесуальні відносини, які не входять до предмету процесуального права, з вирішення спорів з питань соціального забезпечення.

З правом соціального забезпечення споріднені відносини, що виникають між органами соціального забезпечення та суб'єктами господарської діяльності (страхувальниками) з приводу формування Пенсійного фонду, Фондів соціального страхування тощо, відносини з приводу використання коштів цих фондів та відносини, що виникають між різними органами, що здійснюють соціальне забезпечення, і між ними та іншими установами і організаціями з приводу організації соціального захисту населення. Але ці відносини не є предметом права соціального забезпечення, оскільки регулюються нормами інших галузей права (адміністративного, фінансового тощо).

Право є регулятором суспільних відносин. Але таке регулювання здійснюється в певному порядку в рамках закону шляхом встановлення правил поведінки учасників суспільних відносин – громадян і організацій з наданням їм певних прав і покладенням на них відповідних обов'язків.

На відміну від предмета галузі права, який окреслює коло суспільних відносин, метод дозволяє повніше охарактеризувати природу цих відносин, виявити їхні відмінні юридичні ознаки і цим точніше визначити межі правового регулювання.

Метод визначається як сукупність способів юридичного впливу з боку держави на суспільні відносини, на поведінку людей, як учасників цих відносин з метою забезпечення їх поведінки відповідно до норм права [32].

Згідно загальної теорії права метод правового регулювання будь-якої галузі права характеризується такими ознаками, як юридичний факт, правосуб'єктність і санкція.

Юридичний факт – визначені нормами права певні життєві обставини (дії, події), які є підставою виникнення, зміни чи припинення правовідносин.

Правосуб'єктність – юридичне становище учасників цих відносин, порядок формування їх прав і обов'язків.

Санкція – спосіб охорони прав і забезпечення виконання обов'язків.

Ці ознаки в кожній галузі права мають свою галузеву специфіку.

У сфері соціального забезпечення правовідносини виникають на підставі не поодинокого юридичного факту, а певного, визначеного нормами цієї галузі права послідовно здійснюваного комплексу юридичних фактів. У літературі називають його юридичним фактичним складом. За відсутністю такого складу юридичні наслідки не настають. Так, наприклад, для одержання такого виду соціального забезпечення як пенсія за віком недостатньо лише досягти встановленого законом пенсійного віку. Крім цього, необхідно мати певний трудовий (страховий) стаж, а також необхідно звернутися з відповідною заявою до органу з соціального забезпечення (районного (міського) відділу Пенсійного фонду), який повинен прийняти рішення про призначення такої пенсії [19].

Основною рисою галузевого методу правового регулювання є загальне юридичне становище суб'єктів, їх правовий статус.

Суб'єктами правовідносин з соціального забезпечення виступають: громадянин чи сім'я, з одного боку, і державний орган з соціального забезпечення – з іншого.

Громадянин, як учасник правовідносин з соціального забезпечення, наділяється не лише галузевою правоздатністю, а й правом вимагати надання йому конкретного виду соціального забезпечення, а державний орган з соціального забезпечення зобов'язаний надати його за умов і в порядку, встановлених законом.

Відповідно до загального правила державні органи, які призначають різні види соціального забезпечення, лише застосовують норми права, але самі їх не встановлюють. Тобто всі права і обов'язки суб'єктів правовідносин встановлені законом і не можуть змінюватись за угодою сторін, як, наприклад, у цивільному чи трудовому праві. Але суб'єкти мають рівні права в реалізації наданих їм прав та обов'язків, оскільки між ними не встановлюються взаємостосунки влади та підпорядкування, як, наприклад, в адміністративному праві. Обидві сторони зобов'язані виконувати вказівку закону. І рівність сторін проявляється тут у виконанні ними волі законодавчої влади.

Право соціального забезпечення з метою охорони прав і забезпечення виконання обов'язків суб'єктами правовідносин передбачає лише правообмежуючі санкції, які полягають у зменшенні обсягу правоможливостей в одержанні соціальних виплат або послуг. Наприклад, припинення виплат пенсій і допомоги, надання послуг або утримання пенсії чи допомоги, зайво виплачених внаслідок зловживань, позбавлення права на допомогу по тимчасовій втраті працездатності у випадку порушення режиму, встановленого лікарем тощо [33].

Оскаржити рішення державного органу або посадової особи в разі виникнення спорів про надання пенсій, допомоги чи соціальних послуг можливо як в адміністративному, так і в судовому порядку.

Будь-який галузевий метод правового регулювання суспільних відносин характеризується не однією певною ознакою, а завжди являє собою властивий тільки даній галузі комплекс засобів і способів впливу на суспільні відносини. Зазвичай основними є імперативний та диспозитивний способи регулювання. Імперативному способові правового регулювання властивий метод влади і підпорядкування. Він притаманний, наприклад, адміністративному праву. Диспозитивному – метод юридичної рівності. Найяскравіше він виражений у цивільному праві.

Галузевий метод нормативного регулювання соціального забезпечення являє собою певну комбінацію імперативного та диспозитивного способів регулювання. Диспозитивний спосіб регулювання знаходить своє вираження в тому, що правомочний суб'єкт, тобто, громадянин чи сім'я мають право звертатися затим чи іншим видом соціального забезпечення, а державний орган з соціального забезпечення зобов'язаний надати таке забезпечення відповідно до чинного законодавства. Тобто, державний орган з соціального забезпечення підпорядкований припису закону. Разом з тим він має право вимагати від громадянина подання відповідних документів, необхідних для призначення того чи іншого виду соціального забезпечення, оскільки в разі ненадання громадянином таких документів йому не може бути призначений цей вид соціального забезпечення. В цьому проявляються елементи імперативного способу.

Метод права соціального забезпечення використовує обидва ці способи разом з застосуванням таких прийомів, як дозвіл, припис, заборона.

Дозвіл застосовується для регулювання поведінки фізичних осіб. Це означає, що громадянам надається можливість на свій розсуд претендувати на той чи інший вид соціального забезпечення на умовах і в порядку, визначених законом.

Припис – це обов'язок громадянина чи органу соціального захисту вчиняти певні дії, передбачені законом. Він застосовується для регулювання поведінки як державних органів, які зобов'язані в разі звернення громадянина за тим чи іншим видом соціального забезпечення за наявності законних підстав надати таке забезпечення у відповідності до закону, так і до громадян, які зобов'язані подати у визначений термін документи, що містять достовірні відомості, чи виконати певні дії, наприклад, пройти огляд МСЕК, для своєчасного призначення державним органом того чи іншого виду соціального забезпечення.

Заборона – це покладення на суб'єктів соціально-забезпечувальних правовідносин обов'язку утримуватись від конкретних дій. Цей прийом правового регулювання у праві соціального забезпечення застосовується нечасто і закріплюється у нормі права як прямо, наприклад, при розподілі коштів Пенсійного фонду чи фондів соціального страхування заборонено використовувати ці кошти не за прямим призначенням, так і опосередковано, наприклад заборона підприємствам і організаціям видавати недостовірні документи.

Специфіка методу права соціального забезпечення обумовлена також аліментарним характером зобов'язань в деяких правовідносинах. Соціальною аліментарністю називають спосіб надання державою всіх видів соціального забезпечення і обслуговування на справедливій основі безоплатно або на пільгових умовах, безеквівалентно з урахуванням певного зв'язку з працею чи іншою суспільно-корисною діяльністю, але не в порядку відповідних дій за нову зустрічну працю, без застосування договірних засад, в обсязі нормального рівня прожиття із спеціальних фондів соціального забезпечення (Пенсійного фонду, фондів соціального страхування, а в окремих випадках з Державного та місцевих бюджетів) [6].

Право соціального забезпечення, як і будь-яка інша галузь права, має свою систему, структуру, основану на певних закономірностях та особливостях елементів, які її утворюють (правових інститутах, нормах права). Особливістю права соціального забезпечення є те, що основу цієї галузі складає пенсійне право, яке становить найповнішу систему норм, яка визнана, як підгалузь права соціального забезпечення.

Пенсійне право являє собою таку сукупність правових норм, яка виокремилась у межах галузі права соціального забезпечення і регулює якісно однорідні відносини у певній сфері соціального захисту населення. Тобто предметом пенсійного права є відносини, які виникають між громадянами та державними органами, діяльність яких пов'язана з забезпеченням громадян різними трудовими та соціальними пенсіями.

Під системою права соціального забезпечення слід розуміти науково обгрунтований, об'єктивно існуючий зв'язок інститутів і норм, які складають в цілому єдину самостійну галузь права.

Норма права є первинним елементом системи, який володіє здатністю бути регулятором поведінки учасників суспільних відносин. Норма може виражати загальні, принципові положення, які стосуються в однаковій мірі всього комплексу суспільних відносин в цілому, чи їх більшості, або закріплювати правило, яке стосується лише одного виду

відносин, що входять до предмету галузі. З урахуванням цього, норми галузі утворюють загальну і особливу частини.

На відміну від більшості провідних галузей права норми права соціального забезпечення не кодифіковані, тобто не зібрані в єдиному правовому акті, а містяться в різноманітних правових актах. До загальної частини галузі права соціального забезпечення відносяться норми, які визначають предмет, метод, принципи і завдання галузі права, сферу дії норм права за особами, в просторі і часі, основні права громадян в області соціального забезпечення, розмежування компетенції державних органів в правовому регулюванні соціального забезпечення. До норм загальної частини права соціального забезпечення відносяться ст.ст. 46, 92 Конституції України, ст. ст. 1, 2, 3, 5, 7 Закону України "Про пенсійне забезпечення", ст.ст. 1, 2, 3, 4, 5 Основ законодавства України "Про загальнообов'язкове соціальне страхування" та інші.

До особливої частини права соціального забезпечення відносяться всі інші норми, які детально регламентують умови і порядок надання громадянам конкретних видів соціального забезпечення, їх розміри. Такі групи однорідних норм утворюють інститути галузі права. Наприклад, пенсії за віком, пенсії по інвалідності, пенсії за вислугу років, в разі втрати годувальника, допомоги по тимчасовій втраті працездатності, допомоги на поховання тощо. Вихідною підставою для класифікації правових інститутів є види соціального забезпечення та порядок їх надання (пенсії, допомоги, пільги, переваги, послуги тощо).

У правовому інституті можуть міститися норми, що встановлюють як загальні так і спеціальні правила забезпечення для окремих категорій осіб. Так, наприклад, у правовому інституті "пенсії по інвалідності" нормами Закону України "Про пенсійне забезпечення" передбачене регулювання цього виду соціального забезпечення для загального кола осіб, а нормами Закону України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ" – окремої категорії осіб – військовослужбовців та працівників органів внутрішніх справ.

Ці правила розрізняються за підставами виникнення права на соціальне забезпечення, за способом визначення його обсягу, за порядком і тривалістю надання одних і тих самих видів забезпечення. Так, наприклад, умови та порядок пенсійного забезпечення за вислугу років для кожної категорії осіб, які мають право на цей вид соціального забезпечення, неоднакові. Розрізняється і порядок та умови пенсійного забезпечення інвалідів в залежності від причин настання інвалідності. Неоднаковий також порядок надання допомоги на поховання в разі смерті пенсіонера і особи, яка підлягає соціальному страхуванню, чи надання допомоги по вагітності та пологах особі, що підлягає соціальному страхуванню, і не застрахованій особі [2].

В цьому проявляється єдність і диференціація норм права соціального забезпечення. Єдність виражає основні засади, на яких будується і розвивається галузь. Диференціація проявляє себе в умовах, порядку та розмірах забезпечення пенсіями і окремими видами допомоги та соціального обслуговування. При цьому враховується категорія осіб, характер і тривалість їх трудової діяльності (страховий стаж), розмір внесків до пенсійного фонду та фонду соціального страхування та інші чинники, передбачені нормами права соціального забезпечення.

Таким чином, в розгорнутому вигляді структура особливої частини права соціального забезпечення за інститутами виглядає так:

  • – трудовий (страховий) стаж і вислуга років;
  • – пенсії за віком;
  • – пенсії за вислугу років;
  • – пенсії по інвалідності;
  • – пенсії в разі втрати годувальника;
  • – соціальні пенсії;
  • – допомоги по соціальному страхуванню;
  • – державні допомоги сім'ям з дітьми;
  • – адресні допомоги малозабезпеченим сім'ям;
  • – разові соціальні допомоги;
  • – соціальне обслуговування інвалідів і громадян похилого віку;
  • – охорона і захист прав громадян на соціальне забезпечення.

Отже система права соціального забезпечення являє собою сукупність об'єктивно взаємопов'язаних правових інститутів і норм, розміщених у структурно визначеній послідовності у відповідності із специфікою суспільних відносин, що підлягають регулюванню.

Систему права соціального забезпечення, яка містить правові норми, слід відрізняти від системи законодавства про соціальне забезпечення, яка являє собою сукупність нормативно-правових актів. Перша є системою змісту права, тоді як друга належить до його форми і характеризує стан джерел права.

Від системи права соціального забезпечення, як галузі права, також слід відрізняти систему права соціального забезпечення, як науки і як навчальної дисципліни. Система науки і навчальної дисципліни зазвичай збігається з системою галузі права. Вона також поділяється на загальну частину, де викладаються загальні питання права соціального забезпечення, і особливу частину, де розглядаються правові інститути. Але вона має і свої особливості, пов'язані з послідовністю викладення проблем для зручності їх вивчення і об'єктами дослідження і вивчення, крім норм, є: предмет, метод, принципи, джерела права соціального забезпечення, історія його розвитку, порівняльний аналіз із законодавством зарубіжних країн, перспективи розвитку тощо.

 
<<   ЗМІСТ   >>