Повна версія

Головна arrow Менеджмент arrow Публічне управління та адміністрування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Формування та розвиток ідей управління суспільством

Державне управління стає об'єктом академічного інтересу у сімнадцятому сторіччі. Хоча суспільна та приватна сфери у той час ще не відділені чітко друг від друга, саме тоді починають з'являтися теоретичні обгрунтування з приводу необхідності такого поділу. Виникають і розвиваються ідеї щодо ідеального вищого функціонера, причому як такий вже не розглядається лише монарх, як це було раніше. Цікавою є точка зору з цього приводу відомого у той період мислителя Алтузіуса (Італія), який визначив ті характеристики, що їх повинен мати вищий функціонер. На його думку, він має бути мудрим, досвідченим, обізнаним, точним, швидким, лояльним, скромним, гнучким і правдивим. При прийнятті рішень та виданні декретів він має враховувати побажання громадян, не може бути необачним, і ніякий особистий інтерес не повинен перешкоджати сумлінному виконанню його офіційних обов'язків.

У середині XVII сторіччя фон Зекендорф (Німеччина) у своїх працях здійснив першу спробу докладно розглянути сутність і зміст різних видів адміністративної роботи. У той же час розвивалась практика спеціального навчання службовців до того, як вони стануть виконувати свої обов'язки. У зв'язку з цим розвивається нова галузь науки – камералістика, у багатьох європейських університетах створюються кафедри камералістики, що дають фахову освіту для майбутніх вищих функціонерів.

Теорія державного управління продовжувала розвиватися у вісімнадцятому сторіччі, коли державні службовці вже не розглядаються як слуги монархів, а починають дійсно служити державним інтересам, є відповідальними вже не особисто правителю, а тій владі, яку він уособлює. Звичайно, що така позиція

не могла не знайти відображення у працях вчених. Так, камераліст фон Юсті (Німеччина) більше не трактував монархію як основу влади і центр адміністративної структури, розглядаючи при цьому останню як інструмент служіння інтересам держави в цілому. Тоді ж французькими і німецькими вченими вперше були введено поняття адміністрування у його сучасному сенсі, а в університетах відбувся розподіл політичних, адміністративних і юридичних дисциплін.

В тих чи інших формах і проявах окремі елементи теорії державного управління були присутні в роботах майже всіх значних мислителів нового часу, зокрема Дж. Локка, Ш.-Л. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо, А. Фергюсона, А. Сміта та ін. Всі вони визнавали верховенство суспільства над державою, що означало установку на істотне скорочення повноважень держави у сфері управління справами суспільства. Така установка отримала свій закінчений вираз в класичному лібералізмі, що розглядає державу як нічного сторожа, тобто як такого, що займається вельми вузьким колом проблем по забезпеченню громадського порядку та стабільності в суспільстві. Слідуючи цій установці, багато хто з найвидніших економістів XIX ст., таких як Дж. Мілль, Н. Сеніор (Великобританія) та ін., стверджували, що держава не повинна втручатися в приватний сектор, намагатися регулювати або контролювати приватне підприємництво. Саме на початку XIX в. була сформульована концепція, згідно якої держава є організацією, покликаною надавати населенню послуги, тобто такою, що переслідує складнішу мету, ніж проста покора монарху.

Істотний поштовх розробці теорій державного управління був даний початком реформ в системі державного адміністрування, що почалися в США, а потім і у низці європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорії наукового менеджменту у сфері бізнесу. Велику роль для державного управління зіграла також диференціація соціальних і гуманітарних наук, особливо виділення соціології, політичної й економічної наук, оскільки сучасні теорії державного управління виникли на перетину саме цих наукових дисциплін.

Одна з головних заслуг в розробці основоположних концептуальних установок і принципів теорії державного управління як самостійної галузі досліджень належить відомому німецькому вченому кінця XIX – початку XX ст. М. Веберу. Саме він став ініціатором і основним розробником найважливіших установок і концепцій держави як головного суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату (докладніше дане питання розглядається в наступних розділах). На цьому етапі певний внесок в розробку теорії державного управління внесли В. Вільсон, Ф. Гуднью (США) та інші дослідники.

Помітний внесок в розробку форм правління, у тому числі і найважливіших аспектів державного управління в рамках теорії конституційного права, внесли французькі дослідники. Це, зокрема, один із засновників політичної науки Франції А. Есмен, який зробив спробу виявити і проаналізувати основні принципи державного управління Франції. Інші дослідники, – Л. Дюга, А. Мішель, М. Оріу – заклали основи інституційного підходу до проблем державного управління. Однак в роботах цих авторів система державного управління досліджувалася в тій мірі, в якій вона допомагала з'ясуванню принципів і форм організації діяльності державно-політичних інститутів в цілому.

У Великобританії вивчення системи державного управління почалося наприкінці XIX ст. у Лондонській школі економіки і політичних наук. Від неї естафету в цьому питанні дещо пізніше прийняли Оксфордський, Кембріджський, Манчестерський, Ліверпульський та інші університети. Саме в них головним чином було зосереджено викладання і вивчення системи державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного і адміністративного права. Найбільший внесок у вивчення державно-політичних інститутів, форм правління і політичних систем в цілому внесли такі дослідники, як Е. Баркер, Д. Коул, Р. Ласки, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер.

Чималий інтерес з точки зору державного управління представляють й ідеї професора права Колумбійського університету, майбутнього президента США В. Вільсона, які отримали велику популярність у всьому світі. В своїй відомій книзі Вивчення адміністрування, опублікованої в 1887 р., він, зокрема, писав: Наука адміністрування шукатиме способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткої, приведе в порядок організацію управління.

Виступаючи проти так званої системи розділу здобичі (spoils system), Вільсон обгрунтовував думку про те, що зміна політичного керівництва в ході чергових президентських виборів не повинна відображатися на положенні адміністративного апарату. Тим самим проголошувалося положення про незалежність і незмінність чиновницького апарату (дане питання докладніше розглядається у наступному розділі). Вільсону належить також пріоритет у введенні так званої теорії адміністративної ефективності, сутність якої полягала в пропозиції використовувати в системі державного управління найефективніші методи організації та управління, запозичені з бізнесу і системи управління корпорацій. Заслугою Вільсона є також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами та інститутами демократії. Він, зокрема, стверджував, що відносини між адміністрацією, виконуючою закони, і владою, що створює закони, складають саму сутність урядової системи.

Інший американський дослідник, який розвинув ідеї В. Вільсона, Ф. Гуднью присвятив низку робіт дослідженню американської системи державного управління. Вслід за Вільсоном Гуднью намагався провести чіткий розподіл між політиками і адміністраторами. При цьому, як і Вільсон, Гуднью був прихильником наукового управління, незалежного від політики і ідеології, ставивши під сумнів компетентність демократичного уряду, що не володіє науковими методами управління.

Інтерес В. Вільсона до управлінської науки, заснованої на бухгалтерських методах, визначався етичними міркуваннями, зокрема заклопотаністю розповсюдженням серед чиновництва корупції, а також вірою в методи, властиві діловій практиці. Як вважали В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші науковці того часу, в умовах сучасної держави розвиток професійних управлінських навиків має таке ж важливе значення для країни, як і оволодіння політичною наукою.

Саме в даний період (20-ті роки XX ст.) формується і набуває повсюдне поширення так звана традиційна модель державного управління, що проіснувала практично без змін до кінця 80-х років XX ст., тому її розгляду слід приділити окрему увагу. Традиційна модель державного управління може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління і наявності в органах державного управління постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого.

Хоча традиційна модель і піддається зараз посиленій критиці, але порівняно з передуючими їй формами і моделями управління вона стала значним кроком уперед. Початок традиційній моделі було покладено у Великобританії в середині XIX сторіччя. У 1854 році з'явилася Доповідь Норткота-Тревильяна, у якій відзначалося, що публічна служба повинна здійснюватися шляхом прийняття на її нижчі рівні ретельно відібраного корпусу молодих людей через заснування належної екзаменаційної системи для прийому на посаду. У Доповіді також рекомендувалося відмовитися від патронажної системи і перейти до системи просування по службі відповідно до дійсних заслуг.

Відповідні реформи відбулися і у США, хоча в цій країні не перейняли чіткий розподіл державних службовців на чотири категорії, як це було у Великобританії й обов'язкову вимогу, щоб вони починали проходження державної служби з нижчої категорії. Цей вплив спричинив появу в 1883 році Акту цивільної служби (т.зв. Пендлтонський акт), що містив чотири ключових пункти:

  • 1) проведення конкурсних іспитів для всіх претендентів на заняття посад;
  • 2) добір для зарахування на посаду кращих за результатами іспитів;
  • 3) проходження претендентами випробувального терміну перед остаточним зарахуванням на посаду;
  • 4) пропорційний розподіл посад відповідно до населення територій.

Крім зазначених реформ у Великобританії і США на формування традиційної моделі вплинула прусська модель державного управління, а також роботи М. Вебера і В. Вільсона, які є основними теоретиками цієї моделі. М. Вебер розробив теорію бюрократії, ідеї про професійну публічну (державну) службу, про призначення і просування відповідно до заслуг, про політичну нейтральність державних службовців. В. Вільсон привніс ідею про те, що за формування політики повинні бути відповідальні політичні суб'єкти, а адміністрації повинні її реалізовувати. І обидва ці вчені висунули тезу про те, що адміністрування повинне бути лише інструментальним і технічним засобом здійснення політики, будучи виключеним з політичної сфери.

Остаточним штрихом, що завершив формування традиційної моделі державного управління, послужила адаптація багатьох положень і підходів наукового менеджменту і адміністративної школи управління. Це відбулось тому, що вони пропонували спосіб операціоналізації бюрократичної форми організації усередині державних управлінських структур. Саме представники цих управлінських шкіл були основними носіями бюрократичної моделі. Ідеї одного найкращого шляху і систематичного контролю добре сполучалися зі суворою ієрархією, процесом прийняття

рішень і поняттям прецеденту. Те ж саме стосується і стандартизації завдань та підбору до них працівників. Науковий менеджмент і адміністративна школа управління значно вплинули на практику державного управління й урядові дослідження, оскільки домінували в державному управлінні, починаючи з 1910 р., і допомогли викристалізуватися державному управлінню як академічній сфері.

Таким чином, традиційна модель державного управління передбачає, що існує лише один найкращий шлях управління і що він може бути забезпечений теорією бюрократії, розподілом політичної й адміністративної сфери та застосуванням підходів наукового менеджменту і адміністративної школи управління. А оскільки адміністратори за визначенням не відповідали за результати політики, обумовленої іншими, а тільки за дії, що здійснюються ними в рамках своїх повноважень, їм стало властивим і одно спрямоване мислення.

 
<<   ЗМІСТ   >>