Форми публічного адміністрування

Форма діяльності – уніфіковане послідовне виконання конкретних дій органу управління, його структурних підрозділів та службових осіб, спрямованих на досягнення поставленої мети. Фахівці виділяють такі різновиди форм управлінської діяльності: нормативно-правові (становлення норм права); договірні (застосування норм права); організаційні (регламентування внутрішньої роботи апарату органів влади); дорадчі (позаапаратна діяльність) (рис. 5.1).

Рис. 5.1. Форми адміністративної діяльності

Нормативно-правові форми адміністрування пов'язані з виданням актів, які встановлюють норми права та в сукупності створюють законодавчо-правову базу регулювання процесів функціонування та розвитку суб'єкта й об'єкта державного управління, – законів, указів, постанов, розпоряджень рішень, положень, інструкцій, правил, порядку, вони містять правові норми (правила поведінки), розраховані на заздалегідь не визначене широке коло осіб (підприємств, установ, організацій), невизначений термін часу та наперед не визначені умови (рис. 5.2).

Рис. 5.2. Нормативно-правові форми публічного адміністрування

До договірних форм (форм застосування норм права) відповідно до компетенції органу влади, належать процедури підготовки, укладання та підписання документів щодо здійснення спільних дій та їх унормування: угоди, договори, контракти тощо (рис. 5.3).

Рис. 5.3. Договірні форми здійснення публічного адміністрування

До організаційних форм, що регламентують роботу апарату та налагодження взаємодії з керованими об'єктами належать: розподіл службових обов'язків; заходи доцільного поєднання єдиноначальності та колегіальності; інструктування службовців та роз'яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів; встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка до проведення засідань, нарад, що викладаються у відповідних документах (рис. 5.4).

Рис. 5.4. Організаційні форми внутрішнього регламентування роботи апарату управління

Дорадчі форми позаапаратної діяльності включають: інспектування, проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування громадян з метою врахування громадської думки та коригування управлінської діяльності, що супроводжується відповідним документуванням (рис. 5.5).

Рис. 5.5. Дорадчі форми публічного адміністрування

Саме форми позаапаратної організаційної діяльності визначають ступінь демократичності стилю взаємодії з керованими об'єктами. Вони допомагають визначити якість послуг, що надаються адміністрацією, дозволяють розповсюджувати інформацію про передовий досвід застосування ефективних форм і методів роботи. Організаційні форми у вигляді нарад, семінарів, конференцій мають аналітично-дорадчий характер, спонукають об'єкти самостійно шукати найкращих шляхів вирішення власних проблем та сприяють досягненню цілей.

Стилі та методи публічного адміністрування

Стиль управління, у тому числі й пов'язаний із виконанням адміністративних функцій – це манера поведінки керівника щодо підлеглих, яка визначає характер управлінського впливу на підлеглих. Манера поведінки керівника формується під впливом багатьох факторів, які постійно змінюються. Основними з них є:

• – особисті якості керівника;
• – особисті якості підлеглих;
• – поставлені цілі та завдання, що виконуються;
• – умови виконання завдань.

Унаслідок значної детермінованості, встановити чіткі межі між стилями важко, тому стиль конкретного керівника чи органу управління розглядається як позиція в певному континуумі.

У науковій літературі відомі декілька континуумів стилів управління.

1. Автократично-ліберальний континуум побудований на дихотомії поганий працівник (теорія X) – хороший працівник (теорія Y).

За теорією X працівники за своєю природою є лінивими, тому їх треба примушувати до роботи, спонукати, мотивувати, контролювати та карати. Ці функції складають основу автократичного управління при якому:

• – повноваження гранично централізовані;
• – робота підлеглих максимально структуризована;
• – свобода підлеглих щодо прийняття рішень максимально обмежена;
• – поведінка підлеглих суворо регламентована.

За теорією Y працівники вбачаються працьовитими та відповідальними, здатними до самоконтролю, а тому завданням керівника є не примус, а спрямування діяльності підлеглих.

Стиль керування, при якому підлеглі мають більше свободи щодо прийняття рішень називається ліберальним.

Автократично-ліберальний континуум стилів управління наведено на рис. 5.6.

Рис. 5.6. Автократично-ліберальний континуум стилів управління

Для ліберального стилю управління характерними є:

• – високий ступінь децентралізації повноважень;
• – активна участь підлеглих у прийнятті рішень;
• – хороша комунікація між керівниками і підлеглими;
• – широке використання заохочень.
• 2. Континуум стилів управління Р. Лайкерта враховує спрямованість стилів керування, а саме:
  • – стиль управління, зосереджений на роботі;
  • – стиль управління, зосереджений на людині.

Р. Лайкерт зробив висновок, що стиль, зорієнтований на підлеглого, майже завжди сприяв підвищенню продуктивності праці, на основі проведених досліджень він виділив чотири базових стилі управління:

• – експлуататорсько-авторитарний;
• – прихильно – авторитарний;
• – консультативно-демократичний;
• – партисипативно- демократичний.
• 3. Двовимірний континуум стилів управління побудовано на основі не протиставлення стилів, зорієнтованих на роботу або на підлеглого, а поєднання. Р. Блейком і Дж. Мутоном завдяки такому поєднанню було виділено п'ять основних стилів управління, проміжні ж варіанти, на їх думку, не мають яскраво виражених особливостей, а тому не варті ідентифікації. Такими стилями є:
  • – бідність управління, тобто мінімальні зусилля керівника, як і забезпечують виконання мінімуму заходів;
  • – клубне управління, стиль, спрямований на створення приязного, комфортного мікроклімату в колективі;
  • – управління справами, що передбачає мінімальне зосередження на проблемах людини і націленість на виконання поставлених задач;
  • – партисипативне управління грунтується на колективній співпраці і залученні підлеглих до прийняття рішень;
  • – ситуативне управління, ознакою якого є балансування методам адміністративного, економічного та психологічного характеру з метою отримання необхідного результату.

Стиль управління в публічній сфері безпосередньо впливає на всі суспільні процеси, які відбуваються в країні. Враховуючи масштабність та складність завдань, що стоять перед вищими органами управління державою, стилі публічного управління детермінуються також політичними рухами, які відбивають систему пріоритетів і цінностей, прийнятих у суспільстві. Характерною відмінністю загальнодержавного стилю є те, що він складається під впливом не тільки внутрішнього, а й зовнішнього середовища, формуючи міжнародну суспільну думку. Прагнучи бути рівноправним членом співтовариства провідних країн світу, держава бере на себе певні обов'язки з дотримання відповідних стандартів внутрішніх взаємовідносин між владою та громадянами. Так інтеграційна спрямованість політики України вимагає забезпечення належного рівня розвитку економіки, наближення законодавства до норм ЄС, безперечного дотримання прав та свобод громадян.

До основних чинників формування стилю державно управлінської діяльності слід зарахувати:

• – ступінь складності вирішуваних завдань;
• – політичний режим;
• – рівень економічного розвитку країни;
• – реальний ступінь забезпечення прав і свобод людини;
• – імідж країни на міжнародному рівні;
• – ступінь координованості роботи гілок влади.

Кожний управлінець володіє власним складним набором відповідних характеристик, які й створюють той чи інший стиль діяльності. Поступово він сам стає продуктом стилю, корегуючи власну поведінку відповідно до прийнятих норм. Сприяти оновленню стилю на індивідуальному рівні повинне комплексне вдосконалення всіх характеристик учасників державно- управлінської діяльності з метою виявлення їхніх слабких місць.

Організаційний рівень державноуправлінської діяльності ' характеризується переважно міжвідомчими зв'язками всередині владного апарату держави. Даний тип зв'язків, розглядаючи окремий орган державного управління або місцевого самоврядування як великий колектив, за змістом є міжгруповим. Загальний управлінський стиль кожної групи є сукупністю відповідних стилів діяльності її членів, тому в даному розумінні, стиль індивідуального рівня виступає складовою стилю рівня організаційного.

Важливої ролі на даному рівні набуває такий чинник, як специфіка діяльності державноуправлінської структури. Наприклад, військові та правоохоронні органи відрізняються від цивільних характером поставлених завдань, підвищеними вимогами до чіткості виконання наказів, суворою службовою субординацією за принципом прямого підпорядкування підлеглих відповідному керівникові. У свою чергу, діяльність як воєнізованих, так і цивільних органів державного управління здійснюється в межах норм чинного законодавства, які регулюють та впорядковують складний процес державноуправлінських відносин.

Однак правова регламентація державноуправлінської діяльності є хоча й необхідною, але явно недостатньою складовою ефективного управління. Внутрішньовідомчі кодекси честі державних службовців та працівників податкової адміністрації, що існують на даний момент, також кардинально не впливають на реальний стан проблеми покращення взаємозв'язків між об'єктами та суб'єктами управлінської діяльності. Досі залишається неподоланною проблема зміни владно-підлеглого уявлення державних службовців про характер управлінських відносин, що, врешті, веде до зниження авторитету відповідних служб, проявів нігілізму суб'єктами управління.

Відносно класифікації методів публічного адміністрування існують різні підходи. Одним із зрозумілих критеріїв, що використовуються для ідентифікації таких методів є рівень участі держави в процесі адміністрування.

За цим критерієм розрізняють:

• а) добровільні методи;
• б) змішані методи;
• в) примусові методи.

До добровільних методів належать ті, що не пов'язані із залученням влади, найчастіше це методи діяльності неурядових організацій, які на добровільній основі об'єднують людей для виконання певних суспільно корисних дій.

У кожній з таких організацій можуть бути свої специфічні методи організаційно-розпорядчої роботи (товариство анонімних алкоголіків, інвалідів, захисників природи тощо), але їх об'єднує бажання уникати примусу. Велике значення мають також благодійні організації, діяльність яких не націлена на отримання прибутку, а тому добре сприймається суспільством. Але вирішення складних соціально-економічних проблем не під силу добровільним організаціям.

Ринок також можна вважати добровільним методом налагодження взаємодії між покупцями і продавцями, якому притаманне й виконання адміністративних функцій. Але він є, переважно, інструментом забезпечення приватних інтересів і погано спрацьовує в тих випадках, коли діяльність не забезпечує прибутковості. Та все ж, налагодження взаємодії ринковими непримусовими засобами на основі купівлі-продажу є настільки ефективним, що ринкові принципи намагаються все ширше використовувати в публічному адмініструванні, зокрема в державному регулюванні.

Примусові або директивні методи включають у себе ті, що скеровують діяльність організацій чи окремих осіб у певному напрямку так, що останнім не залишається свободи для вибору.

Оскільки примус є компетенцією держави, то ці методи використовуються, переважно, у тій сфері публічного адміністрування, яка належить державі. Примусові методи, серед яких розрізняють: дозволи, заборони, обмеження, регламенти, застереження тощо складають основну частку адміністративної роботи.

Держава, регулюючи господарську діяльність, визначає перелік умов, за яких вона має здійснюватися і видає дозволи на діяльність лише тим суб'єктам, які здатні дотримуватися цих умов. Такі дозволи називаються ліцензіями, а процес їх отримання -

ліцензуванням. Впливаючи на співвідношення попиту та пропозиції, держава може обмежувати кількісні параметри виробництва, вивезення та ввезення продукції. Кількість продукції, дозволеної до виробництва, вивезення або ввезення називаються квотою; відповідно існують виробничі, експортні та імпортні квоти.

Широке застосування в практиці адміністрування знайшли заборони, які можуть мати природоохоронний, техніко- технологічний, попереджувальний, безпековий, культурологічний тощо характер. Зокрема, в Україні заборонено здійснювати забудову прибережної зони водойм на відстані 100 м від води (природоохоронна); здійснювати переїзд через залізничну колію без використання шлагбауму (безпекова); використовувати у виробництві дитячого харчування окремі штучні компоненти: барвники, ароматизатори, емульгатори тощо (технологічна і водночас попереджувальна заборона) тощо.

Розрізняють державне економічне та соціальне адміністрування, що мають різну природу. Економічне спрямоване на врегулювання цін, обсягів виробництва, залучення інвестицій, створення або ліквідацію підприємств. Економічне адміністрування є більш традиційним у практиці державного управління, оскільки його метою є виправлення диспропорцій, які можуть виникнути внаслідок дії ринкових сил.

Соціальне адміністрування має більш пізнє походження і застосовується у сфері охорони здоров'я, освіти, безпеки та соціальної поведінки. Сюди можна віднести регулювання умов праці, підтримка людей, що втратили працездатність, заборона дискримінації за расовими, статевими та іншими ознаками, забезпечення рівного доступу до освіти, встановлення норм шуму, заборона паління у громадських місцях, обмеження щодо утримання домашніх тварин тощо.

Соціальне адміністрування спрямоване на забезпечення фізичного та морального благополуччя громадян, економічне – на підтримання матеріального добробуту.

Державне адміністрування має ряд переваг:

• 1. Потребує менше інформації та часу для прийняття рішення, оскільки не потребує попереднього вивчення уподобань населення.
• 2. Заборона небажаної діяльності (порнографія, наркобізнес, проституція) є більш ефективною ніж розробка заходів щодо зважання здійсненню такої діяльності.
• 3. Чітко встановлена мета у порівнянні з діяльністю добровільних об'єднань.
• 4. Завдяки вираженій цільовій спрямованості діяльність легше контролювати та планувати.
• 5. Є найбільш ефективним засобом у випадках, коли необхідно швидко зреагувати (заборона в'їзду до лісу під час спеки, введення комендантської години, перекриття вулиць тощо).
• 6. Адміністрування є дешевшим засобом ніж субсидії чи використання податкових пільг.

Недоліки методів державного адміністрування:

• 1. Економічні обмеження та заборони можуть привести до небажаних наслідків – зменшення виробництва та підвищення цін.
• 2. Надмірні обмеження шкодять підприємницькій ініціативі та ініціативній діяльності.
• 3. Встановлення стандартів обмежує діяльність щодо підвищення якості або не враховує всі умови, що приводить до їх порушення.
• 4. Інколи неможливо застосувати регулятивний захід до кожної з небажаних дій.

Змішані методи поєднують риси добровільних і примусових:

• – інформування та заклики з боку органів влади є пасивним методом впливу. Держава бере на себе лише функцію повідомлення, а прийняття рішення покладається на самих громадян;
• – економічні методи (субсидії, пільги, гранти, податки, тарифи тощо) не забороняють і не обмежують діяльність, але за допомогою фінансової винагороди спрямовують її в потрібному напрямку;
• – аукціон права на власність використовується у випадку виникнення необхідності запровадження ринку. Право власності отримує той, хто більше заплатить. У даному випадку відсутній адміністративний примус, але економічним методом обмежений вільний доступ до ресурсу.

За змістовною характеристикою найчастіше виділяють три групи методів:

• – адміністративні;
• – економічні;
• – інформаційно-психологічні.

Переваги й недоліки адміністрування були викладені вище. Що стосується економічних методів, то вони спираються на врахування інтересів суб'єктів господарської діяльності щодо отримання доступу до ресурсів: ринків, конкурентних переваг, зокрема на зовнішніх ринках, а також дозволяють унеможливити або звести до мінімуму за допомогою штрафних санкцій дії, що наносять шкоду суспільству або окремому громадянину. До сукупності економічних методів включають: податки і податкові пільги, спеціальні ціни (базові, гарантовані, мінімальні тощо), експортно-імпортні тарифи, акцизи, субсидії та субвенції, гранти, державні гарантії, державні закупівлі, пені та тарифи, прямі виплати з бюджету, безоплатне надання ресурсів тощо.

Інформаційно-психологічні методи спираються на об'єктивні закони соціального розвитку та закони психології. Психологічні методи управління надають широкий спектр засобів політичних, освітніх, і прийомів морального стимулювання, формування організаційної культури, етичного виховання, залучення громадян до участі в соціальному управлінні.

Інформаційно-психологічні методи визначають напрям, способи та прийоми впливу на формування й розвиток колективу и суспільства, а також на процеси, що в них відбуваються. Серед них виділяють: спонукання, роз'яснення, залучення, інформування тощо. Поєднання, доцільне сполучення вказаних методів повинно бути спрямовано на гармонійний розвиток особистостей з метою підвищення їхньої трудової активності, ефективності діяльності, вони переважно стосуються формування відносин.

Вказані методи спрямовані на формування системи ціннісних орієнтирів, усунення проявів бюрократизму, подолання прихованого чи відкритого опору організаційним змінам, своєчасного "розпізнання" та уникнення негативних наслідків погіршення психологічного клімату в колективі.