Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow Планування та управління фінансовими ресурсами територіальної громади

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Правове забезпечення управління фінансовими ресурсами територіальних громад

Функціонування фінансів територіальних громад регулюється перважно чинною нормативно-правовою базою. На відміну від загальнодержавного рівня, на якому центральна влада наділена функціями щодо управління державними фінансами та має власні повноваження щодо ухвалення нормативно-правових актів, на місцевому рівні органи місцевого самоврядування реалізують власні управлінські повноваження у фінансовій сфері в межах нормативно-правового поля, яке формується не лише ними, але й сформоване центральними органами державної влади. Таким чином, управління фінансами територіальних громад відбувається згідно з нормативно-правовми актами, затвердженими органами державного управління, а також відповідно до правового поля сформованого органами місцевого самоврядування.

До базових нормативних актів варто зарахувати Конституцію України, Бюджетний і Податковий кодекси України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про місцеві державні адміністрації", щорічні Закони України про Державний бюджет України. Крім цього, значний вплив на формування правового середовища мають підзаконні акти, ухвалені Кабінетом міністрів України та центральними органами виконавчої влади.

Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке у нас визнається і гарантується. В основному законі країни знайшли відображення найважливіші фінансові аспекти забезпечення функціонування інституту місцевого самоврядування. Так, у статті 142 вказано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Конституцією надана можливість територіальним громадам об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ. Важливим є положення основного закону про те, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того, відзначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.

У Конституції України також вказано, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (стаття 143). Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Варто зазначити, що в 2015 році відбувається конституційна реформа, яка передбачає децентралізацію влади в Україні. Не оминула ця реформа й сферу місцевих фінансів. Ключовим положенням змін до Конституції України, що стосуються управління фінансами територіальних громад, є відхід від практики застосування місцевих державних адміністрацій в управлінні місцевими фінансами. Згідно зі змінами до Конституції, такими повноваженнями на рівні районів та регіонів (Автономної Республіки Крим та областей) наділяються виконавчі органи місцевого самоврядування громади. Крім цього принципове значення для функціонування місцевих фінансів має включення до системи адміністративно-територіального устрою України громад та визнання її первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Передбачені також зміни до статті 142 Конституції України, які спрямовані на розширення фінансових прав органів місцевого самоврядування. Зокрема передбачається, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є: 1) земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності територіальної громади; 2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів. Об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету. Проектом змін також передбачено, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України. Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів. Важливим є також пункт, згідно з яким держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

Центральне місце в системі нормативно-правових актів, що регламентують управління фінансами територіальних громад, безумовно, посідає Бюджетний кодекс України. У цьому важливому документі регламентовано функціонування бюджетної системи України, порядок фінансування бюджету (дефіцит, профіцит) та відносини щодо місцевого боргу, організацію бюджетного процесу та повноваження його учасників.

Третій розділ Бюджетного кодексу України (табл. 1.1) присвячено місцевим бюджетам. В цьому розділі чітко визначено склад надходжень та витрат місцевих бюджетів, а також регламентовано складання, розгляд, затвердження, виконання та звітність місцевих бюджетів. Не менш важливі положення регламентує четвертий розділ Бюджетного кодексу – міжбюджетні відносини. Розділ містить статті, які визначають загальні положення; розмежування видатків між бюджетами; фінансові нормативи бюджетної забезпеченості; міжбюджетні трансферти.

Таблиця 1.1

Перелік основних нормативно-правових актів, які регламентують управління фінансами територіальних громад

Видавник

Нормативно-правовий документ

Дата і номер реєстрації

Верховна Рада України

Бюджетний кодекс України

8 липня 2010 року № 2456-VI

Податковий кодекс України

2 грудня 2010 року № 2755-VI

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"

21 травня 1997 року № 280/97-ВР

Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад"

5 лютого 2015 року №157-VIII

Закон України "Про засади державної регіональної політики"

5 лютого 2015 року № 156-VIII

Закон України "Про співробітництво територіальних громад"

17 червня 2014 року № 1508-VII

Закон України "Про здійснення державних закупівель"

10 квітня 2014 року № 1197-VII

Кабінет

Міністрів

України

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ"

28 лютого 2002 року № 228

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів"

29 грудня 2010 року № 1204

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках у банках"

12 січня 2011 року № 6

Кабінет

Міністрів

України

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів"

15 грудня 2010 року № 1132

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами"

20 квітня 2006 року № 550

Кабінет

Міністрів

України

Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі"

14 вересня 2002 року № 538-р

Міністерство

фінансів

України

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Інструкції з підготовки бюджетних запитів"

6 червня 2012 року № 687

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів"

23 серпня 2012 року № 938

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм"

17 травня 2011 року № 608

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів"

27 липня 2011 року № 945

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України"

2 березня 2012 року № 309

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту"

4 жовтня 2011 року № 1247

Наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Порядку призупинення бюджетних асигнувань"

15 травня 2002 року № 319

У Податковому кодексі України регламентовано важливі правовідносини стосовно справляння обов'язкових платежів до місцевих бюджетів та взаємовідносини учасників цього процесу. Особливе значення для правового регламентування управління фінансами територіальних громад має стаття 10 "Місцеві податки", в якій визначено перелік місцевих податків і зборів, а також повноваження місцевих рад щодо їх встановлення.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", який конкретизував основні положення Конституції щодо місцевого самоврядування. Закон визначив організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їх голів, виконавчих органів, а також організаційно-правову, матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування. Окремим розділом закону визначено матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, центральне місце в якій займають об'єкти комунальної власності та місцеві бюджети. Вказано, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, а також кошти, отримані від їх відчуження (стаття 60).

В законі "Про місцеве самоврядування в Україні" (стаття 61) відзначено, що органи місцевого самоврядування самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з чинними законами. Особливо підкреслено, що втручання державних органів в дані процеси не допускається. Одночасно вказано, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб (стаття 62).

У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із даного бюджету до державного бюджету частину надлишку у встановленому порядку. Законом передбачено визначення мінімальних розмірів місцевих бюджетів на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя, які повинні враховувати економічний, соціальний, природний та екологічний стан територій, а також виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб (стаття 62).

Законом закріплено один з визначальних принципів функціонування місцевих бюджетів – це самостійність як невключения місцевих бюджетів до бюджетів інших рівнів та видів. Крім того відзначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до чинного законодавства (статті 1 і 61).

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" встановив концептуальні підходи до формування доходів і збалансування місцевих бюджетів, а також витрачання бюджетних коштів (статті 63, 64 і 65). Передбачено поділ місцевих бюджетів на поточний бюджет і бюджет розвитку; виділення в доходній і видатковій частинах коштів, пов'язаних з виконанням власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування бюджетних закладів і установ. З бюджету розвитку проводиться фінансування програм соціально-економічного розвитку відповідної території, інвестиційна та інноваційна діяльність, субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

У законі (стаття 65) закладено основи механізму стимулювання органів місцевого самоврядування у додатковому одержанні доходів в процесі виконання місцевих бюджетів. Так, відзначено, що такі доходи і суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають і використовуються за рішеннями відповідної ради (крім випадків, передбачених законодавством).

Місцеві бюджети повинні бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та надання населенню послуг на рівні не нижче мінімальних соціальних потреб. При недостатності доходних джерел держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів у вигляді дотацій, субвенцій та субсидій.

Важливе значення мають норми закону, які стосуються фінансування витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів виконавчої влади (стаття 67). Вказано, що держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади, необхідні для цього кошти щороку передбачаються в Законі України про Державний бюджет України. А рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, повинні обов'язково супроводжуватися передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними коштами, компенсуються державою.

Чільне місце серед нормативних актів, які регламентують виконання місцевих бюджетів, займають акти, що видаються Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України та Державною казначейською службою України.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" від 28 лютого 2002 року № 228 регламентовано порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, а також підкреслена роль кошторисів доходів і видатків бюджетних установу процесі виконання місцевих бюджетів.

Значний вплив на управління фінансами територіальних громад справляє Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів, який затверджений наказом Державного казначейства України.

Основні положення Статуту територіальної громади міста Тернополя щодо планування видатків міського бюджету

Рис. 1.7. Основні положення Статуту територіальної громади міста Тернополя щодо планування видатків міського бюджету[1]

Варто зазначити, що дотримання формальних вимог чинного законодавства щодо формування та використання ресурсів місцевих бюджетів, а також управління комунальним майном не гарантує ефективність цього процесу та дотримання принципів соціальної справедливості. Причиною цього, на нашу думку, є як недосконалість самого законодавства, так і об'єктивна неможливість врегулювання всіх аспектів раціонального управління суспільними ресурсами в нормативно-правових актах. Крім цього, дуже складно забезпечити адекватність змін правових актів тим трансформаціям, які відбуваються в державі, а також суспільним пріоритетам у різних регіонах. Відтак широкий пласт відносин у сфері місцевих фінансів не врегульовано нормативно-правовими актами. В таких умовах важливе значення має нормотворчість органів місцевого самоврядування, яка спроможна імплементувати регіональні відмінності в пріоритетах соціального та економічного розвитку та оперативно реагувати на актуальні потреби територіальних громад.

У Тернополі значна частина важливих питань планування видатків міського бюджету врегульовано Статутом територіальної громади міста Тернополя. Зокрема, в статті 6.5 визначено, що розробляє бюджет міста міська рада відповідно до законів України, Бюджетного кодексу України та цього Статуту. При цьому зазначено, що самостійність бюджету міста гарантується власними та закріпленими за ним законом на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства. Відповідно до положень Статуту, планування міського бюджету здійснюється виконавчим органом міської ради. Чітко вказано, що втручання державних органів у процес формування, затвердження та виконання бюджету міста не допускається, за винятком випадків, передбачених законом (рис. 1.7).

Як видно з рис. 1.7, Статут територіальної громади міста Тернополя містить низку важливих норм, що сприятимуть забезпеченню прозорості процесу планування видатків міського бюджету. Так, Статут містить положення, відповідно до якого, з метою інформування громади міста про положення проекту міського бюджету й одержання зауважень і пропозицій від членів територіальної громади, міська рада обов'язково проводить бюджетні слухання до винесення проекту бюджету міста на сесію міської ради. Оголошення про проведення бюджетних слухань завчасно розміщується на головній сторінці офіційного сайту Тернопільської міської ради та доводиться до відома громадськості міста. Усі зауваження та пропозиції, які вносяться за результатами бюджетних слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування, зокрема профільним виконавчим органом та постійними комісіями міської ради. Дотримання цієї норми дасть змогу активізувати участь громадськості у бюджетному процесі та сприятиме врахуванню потреб територіальної громади при визначенні пріоритетів витрачання бюджетних коштів.

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері управління фінансами територіальних громад реалізуються переважно через ухвалення рішень про затвердження місцевих бюджетів. Рішення про місцевий бюджет містить текстову частину і додатки (рис. 1.8).

Структура рішення про місцевий бюджет

Рис. 1.8. Структура рішення про місцевий бюджет

Отже, система нормативно-правового забезпечення управління фінансами територіальних громад представлена правовими актами як центральних органів державної влади, так і документами органів місцевого самоврядування. Втім варто зазначити, що система правового регламентування неспроможна забезпечити виконання абсолютно всіх завдань ефективного управління фінансами. Причиною цього є дуже широкий спектр учасників цього процесу, а також багатогранність процесу управління місцевими фінансами. Ще одним чинником, який ускладнює правове регламентування управлінської діяльності, є виска динаміка трансформації економічних та соціальних відносин в країні. В таких умовах, якість управління фінансами територіальних громад значно залежить від того, наскільки в чинних нормативно-правових актах сформовані мотиви суб'єктів управління до ухвалення ефективних і справедливих рішень.

  • [1] Складено на основі: Статут територіальної громади міста Тернополя. Затверджений рішенням міської ради від 19 травня 2011 року № 6/8/10 (див.: rada.te.ua/laws/view/4540).
 
<<   ЗМІСТ   >>