Повна версія

Головна arrow Право arrow Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Адміністративна діяльність ОВС у надзвичайних умовах

Поняття надзвичайної ситуації, спеціальних адміністративно-правових режимів, правового режиму надзвичайного стану

Запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (далі – надзвичайні ситуації) та ефективна ліквідація їх наслідків визначена Указом Президента України від 9 лютого 2001 р. № 80 "Про заходи щодо підвищення рівня захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру"[1] одним із головних пріоритетів у діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Зміст самого поняття "надзвичайний стан" полягатиме у змісті правовідносин, що виникатимуть у зв'язку із попередженням, виникненням, локалізацією та ліквідацією надзвичайних ситуацій.

Надзвичайна ситуація визначається Кодексом цивільного захисту України[2] як обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, визначаються такі види надзвичайних ситуацій:

  • 1) техногенного характеру:
    • – аварія – небезпечна подія техногенного характеру, що спричинила ураження, травмування населення або створює на окремій території чи території суб'єкта господарювання загрозу життю або здоров'ю населення та призводить до руйнування будівель, споруд, обладнання і транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи спричиняє наднормативні, аварійні викиди забруднюючих речовин та інший шкідливий вплив на навколишнє природне середовище;
    • – катастрофа – велика за масштабами аварія чи інша подія, що призводить до тяжких наслідків;
    • – дорожньо-транспортна пригода – подія, що відбулася під час руху дорожнього транспортного засобу, внаслідок якої загинули або зазнали травм люди чи заподіяна шкода майну.
    • – пожежа – неконтрольований процес знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища;
  • 2) природного характеру:
    • – стихійне лихо – природне явище, що діє з великою руйнівною силою, заподіює значну шкоду території, на якій відбувається, порушує нормальну життєдіяльність населення, завдає матеріальних збитків;
    • – епідемія – масове поширення інфекційної хвороби серед населення відповідної території за короткий проміжок часу;
    • – епізоотія – широке поширення заразної хвороби тварин за короткий проміжок часу, що значно перевищує звичайний рівень захворюваності на цю хворобу на відповідній території;
    • – епіфітотія – широке поширення на території однієї або кількох адміністративно-територіальних одиниць заразної хвороби рослин, що значно перевищує звичайний рівень захворюваності на цю хворобу на відповідній території;
  • 3) соціальні;
  • 4) воєнні.

Залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, визначаються такі рівні надзвичайних ситуацій:

  • 1) державний;
  • 2) регіональний;
  • 3) місцевий;
  • 4) об'єктовий.

Відповідно до критеріїв визначення рівнів надзвичайних ситуацій, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р. №368[3], державного рівня визнається надзвичайна ситуація:

  • 1) яка поширилась або може поширитися на територію інших держав; або на територію двох чи більше регіонів України, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих регіонів, але не менш як 1 відсоток від обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація державного рівня за територіальним поширенням);
  • 2) яка призвела до загибелі понад 10 осіб або внаслідок якої постраждало понад 300 осіб (постраждалі – особи, яким внаслідок дії уражальних чинників джерела надзвичайної ситуації завдано тілесне ушкодження або які захворіли, що призвело до втрати працездатності, засвідченої в установленому порядку) чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 50 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби);
  • 3) внаслідок якої загинуло понад 5 осіб або постраждало понад 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на З доби), а збитки (оцінені в установленому законодавством порядку), спричинені надзвичайною ситуацією, перевищили 25 тис. мінімальних розмірів (на час виникнення надзвичайної ситуації) заробітної плати;
  • 4) збитки від якої перевищили 150 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

Регіонального рівня визнається надзвичайна ситуація:

  • 1) яка поширилась на територію двох чи більше районів (міст обласного значення), а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих районів, але не менше 1 відсотку обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація регіонального рівня за територіальним поширенням);
  • 2) яка призвела до загибелі від 3 до 5 осіб або внаслідок якої постраждало від 50 до 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 1 тис. до 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;
  • 3) збитки від якої перевищили 15 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

Місцевого рівня визнається надзвичайна ситуація:

  • 1) яка вийшла за межі територій потенційно небезпечного об'єкта, загрожує довкіллю, сусіднім населеним пунктам, інженерним спорудам, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об'єкта;
  • 2) внаслідок якої загинуло 1–2 особи або постраждало від 20 до 50 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 100 до 1000 осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;
  • 3) збитки від якої перевищили 2 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

Об'єктового рівня визнається надзвичайна ситуація, яка не підпадає під названі визначення.

Збитки, завдані уражальними чинниками, розраховується відповідно до Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 175[4].

Виникнення надзвичайної ситуації зумовлює особливий адміністративно-правовий режим діяльності усіх державних органів, правоохоронних органів зокрема.

Адміністративно-правовим режимом науковці визначають особливий порядок правового регулювання, що встановлений у нормативно-правових актах і який забезпечується й охороняється державою з метою регулювання суспільних відносин в окремій сфері державного управління, виокремлюючи конкретний рівень діяльності (сприятливий або несприятливий) для задоволення інтересів суб'єкта права[5].

Спеціальні адміністративно-правові режими класифікуються залежно від:

  • 1) юридичної сили акта, що закріплює режим (встановлені законами України і підзаконними нормативно-правовими актами);
  • 2) території дії режиму (що діє на території всієї держави, її окремої частини);
  • 3) часу дії (постійні та тимчасові);
  • 4) об'єкта-носія (територій, окремих об'єктів і документів, видів діяльності);
  • 5) масштабу свободи громадян та організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав (пільгові й обмежуючі);
  • 6) глибини змін у конституційному статусі громадян і організацій (звичайні та надзвичайні).

У науковій літературі є термін "екстремальні адміністративно-правові режими", до яких відносять спеціальні правові режими діяльності органів влади й управління, що допускають обмеження правосуб'єктності фізичних і юридичних осіб, які запроваджуються як тимчасовий соціально об'єктивний і правовий захід для забезпечення безпеки особи, суспільства та держави, а також який визначається конкретними обставинами, що виникли. За видами екстремальні режими поділяють на два класи: надзвичайні режими (воєнний стан, надзвичайний стан, зони надзвичайної екологічної ситуації) та екстраординарні режими (антитерористичної операції, карантину, надзвичайної ситуації тощо). С. О. Кузніченко вважає що екстремальні адміністративно-правові режими зумовлюються двома підставами, взятими в єдності:

  • 1) глобальною небезпекою, що загрожує національним інтересам;
  • 2) непереборністю цієї небезпеки іншими засобами, крім уведення екстремальних адміністративно-правових режимів[6].

Доцільною є класифікація адміністративно-правових режимів діяльності державних органів залежно від рівня надзвичайної ситуації: адміністративно-правові режими відповідно державного, регіонального, місцевого та об'єктового рівня.

Головним чинником у змісті спеціальних правових режимів є те, що вони змінюють правовий статус суб'єктів цієї території, систему органів, що здійснюють управлінський вплив, запроваджують режимні заходи, які використовуються для врегулювання суспільних відносин за надзвичайних ситуацій. Загальною підставою для введення таких адміністративно-правових режимів є наявна небезпека, що загрожує національним інтересам.

Систему нормативних актів, що регулює суспільні відносини в умовах введеного на певній території (усієї держави або окремого регіону) надзвичайного або екстраординарного правового режиму в інтересах забезпечення національної безпеки України, науковці називають надзвичайним законодавством[7].

Систему так званого надзвичайного законодавства становитимуть:

  • 1) Конституція України;
  • 2) закони, що регламентують порядок введення, забезпечення та скасування адміністративно-правових режимів, а також повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в надзвичайних умовах;
  • 3) підзаконні (президентські, урядові, міжвідомчі, відомчі) акти, що реалізують законодавчі норми та повноваження суб'єктів забезпечення спеціальних адміністративно-правових режимів;
  • 4) нормативні акти, якими вводяться, продовжуються та скасовуються спеціальні адміністративно-правові режими.

Порядок введення, забезпечення та скасування адміністративно-правових режимів регламентується Законами України "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про правовий режим воєнного стану", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації".

Нормативне визначення адміністративно-правового режиму "надзвичайний стан" є у статті 1 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану"[8] (далі – Закон). Відповідно до Закону надзвичайний стан – це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров'ю громадян, або за спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для запобігання загрозі та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Відповідно до змісту законодавчого тлумачення розглянемо особливості правового режиму надзвичайного стану, які полягатимуть у тому, що:

  • 1) метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для нормального функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства;
  • 2) надзвичайний стан може бути введений в Україні загалом і в окремих її місцевостях;
  • 3) підставою для введення є Указ Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України,
  • 4) умовою для введення надзвичайного стану є існування реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим. Реальна загроза безпеці громадян або конституційному ладові характеризується такими обставинами, як:
    • – виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення;
    • – здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення;
    • – виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
    • – виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;
    • – спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
    • – масового переходу державного кордону з території суміжних держав;
    • – необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади;
  • 5) результатом введення надзвичайного стану є надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до Закону повноважень, необхідних для запобігання загрозі та забезпечення безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу;
  • 6) правова регламентація змісту правового режиму надзвичайного стану, порядку його введення та припинення дії, особливостей діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах надзвичайного стану, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб та відповідальності за порушення вимог або невиконання заходів правового режиму надзвичайного стану визначатиметься виключно Законом України. Водночас нормативно-правові акти рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв'язку з введенням надзвичайного стану, тимчасово не застосовуються (стаття 15);
  • 7) правовий режим матиме тимчасовий характер і може бути введений на строк не більше 30 діб і не більше 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Указом Президента України після його затвердження Верховною Радою України, але не більш як на 30 діб (стаття 7).

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що обумовили необхідність введення надзвичайного стану;

8) як наслідок, введення особливого режиму допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.

Указ Президента України про введення надзвичайного адміністративно-правового режиму містить: обгрунтування необхідності введення надзвичайного стану, межі території, на якій вводиться надзвичайний стан; час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться; перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень та інші питання, що виникають із цього Закону.

Пропозиції щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України. У разі виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення, – Кабінет Міністрів України.

Після підписання Указу про введення надзвичайного стану Президент України звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження. Звернення Президента України розглядається Верховною Радою України в невідкладному порядку. У разі затвердження Верховною Радою України, Указ Президента України про введення надзвичайного стану негайно оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб.

За умови виникнення міжнаціональних, міжконфесійних конфліктів, масових терористичних актів, спроб захоплення державної впади, масових безпорядків, введення надзвичайного стану передбачатиме попередження Президента України (через засоби масової інформації або в інший спосіб) груп осіб, організацій, установ, які є ініціаторами чи учасниками дій, шо можуть бути приводом для запровадження надзвичайного стану, з вимогою припинити свої протиправні дії упродовж встановленого у зверненні строку і попередженням про можливість введення надзвичайного стану. Без попередження НС може вводитись за умов, що вимагають невідкладних заходів для врятування населення або недопущення загибелі людей.

Порядок скасування надзвичайного стану передбачає зворотні процедури. Верховна Рада України звертається до Президента України з пропозицією про скасування надзвичайного стану; після видання відповідного Указу Президента України про скасування надзвичайного стану оголошується негайно через засоби масової інформації або в інший спосіб.

Правовий режим воєнного стану визначатиметься Законом України "Про правовий режим воєнного стану", прийнятим 6 квітня 2000 р. № 1647-IIІ[9], як особливий правовий режим, регламентований, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для запобігання загрозі та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Воєнний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України упродовж двох днів з моменту звернення Президента України, після чого негайно оголошується через засоби масової інформації. Пропозиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, а також про його скасування в разі усунення загрози нападу чи небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, про що негайно оголошується через засоби масової інформації. З пропозицією про скасування воєнного стану до Президента України може звернутися Верховна Рада України.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації відповідно до Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" від 13 липня 2000 р. № 1908[10] – це особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, запобігання загрозі житло і здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Надзвичайною визначається екологічна ситуація, за якої на окремій місцевості відбулися негативні зміни в навколишньому природному середовищі (втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сип природи та інших факторів, що обмежують або унеможливлюють життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах), що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації вводиться шляхом оголошення Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України, окремої місцевості України зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі:

  • – значного перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством;
  • – виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів;
  • – негативних змін, що відбулися в навколишньому природному середовищі на значній території і які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави;
  • – негативних змін, що відбулися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або унеможливлюють проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;
  • – значного збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі.

  • [1] Про заходи щодо підвищення рівня захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: Указ Президента України від 9 лютого 2001 р. № 80 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/80/2001.
  • [2] Кодекс цивільного захисту України: Закон України від 16 березня 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5403-17.
  • [3] Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р. № 368 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon3.rada. gov.ua/ laws/show/368-2004-п.
  • [4] Про затвердження Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2002 р. № 175 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/173-2002-n.
  • [5] Кузніченко С. О. Становлення та розвиток інституту надзвичайних адміністративно-правових режимів в Україні: автореф, дис. на .здоб. наук, ступ, доктора юрид, наук: спец. 12.00.07 / С. О. Кузніченко. – X., 2010. – С. 23.
  • [6] Кузніченко С. О. Надзвичайні адміністративно-правові режими: зарубіжний досвід та українська модель: монографія / С. О. Кузніченко. – Сімферополь: КРП "Вид-во "Кримнавчпеддержвидав", 2009. – 500 с.
  • [7] Кузнічснко С. О. Надзвичайні адміністративно-правові режими: зарубіжний досвід та українська модель: монографія / С. О. Кузніченко. – Сімферополь: КРП "Вид-во "Кримнавчпеддержвидав", 2009. – 500 с.
  • [8] Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1550-14.
  • [9] Про правовий режим воєнного стану: Захон України від 6 квітня 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1647-14.
  • [10] Про зону надзвичайної екологічної ситуації: Закон України від 13 липня 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1908-14.
 
<<   ЗМІСТ   >>