Форми та методи державного управління

Розглядаючи форми державного управління, необхідно з'ясувати, що ж означають ці форми? Термін "форма" означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту.

На відміну від функцій управління, які розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу.

Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах.

У кожного об'єкта є внутрішні і зовнішні форми.

Під внутрішньою формою розуміють спосіб зв'язку елементів цілого та його структури.

Зовнішня форма – це зовнішній спосіб об'єкта, вона відображає та забезпечує його зв'язок з іншими явищами.

Поняття форми управління багатозначне, оскільки управління має багато форм.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність і врахування громадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності визначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорстокої залежності та взаємозумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам шляхом застосування усього масиву відомих форм реалізувати свої повноваження і в економіці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також успішно розв'язувати питання внутрішньо-організаційного характеру.

Форми державного управління – це зовнішній, організаційно-правовий вияв конкретних однорідних дій органів виконавчої влади й інших суб'єктів державного управління, що здійснюється ними у межах їх компетенції з метою виконання поставлених перед ними управлінських завдань і функцій. Це зовнішній прояв змісту управлінської діяльності. їх практична цінність полягає у впливі на ефективність виконавчої діяльності, залежності від правильного використання всього арсеналу форм управління.

Усі управлінські форми, які приймаються у державному управлінні, підпорядковані цілям виконавчої діяльності. Вони обираються органами управління залежно від компетенції суб'єкта управління; призначення та функції управлінської діяльності; змісту і характеру вирішення питань, цілей та спрямованості управлінського впливу; особливостей конкретного об'єкта управління.

Як відомо, організаційною формою виконавчої влади є апарат управління, діяльність якого в основному регулюється адміністративним правом.

З урахуванням різноманітності управлінської діяльності виділяють такі основні види форм державного управління: видання управлінських актів; вчинення інших юридично значущих управлінських дій; укладання адміністративно-правових договорів; здійснення організаційних заходів; матеріально- технічні операції.

Залежно від характеру, змісту й юридичних наслідків застосування форм державного управління поділяють на правові та неправові.

До правових форм здебільшого відносять:

• • видання управлінських актів;
• • вчинення інших юридично значущих управлінських дій;
• • укладання адміністративно-правових договорів.

Правовими визначаються форми, які безпосередньо викликають правові наслідки, зв'язані з установленням і застосуванням норм права.

Ці форми найчастіше виявляються у властивих органам управління (посадовим особам) державно-владних повноваженнях і здійснюються на основі достатнього, повного юридичного оформлення.

До правових норм відносять такі специфічні проявлення реалізації функцій управління, як складання договорів суб'єктами виконавчої влади, їх участь у судах в якості позивачів або відповідачів, діяльність по забезпеченню громадського порядку та громадської безпеки, загальних правил застосування різноманітних економічних санкцій, заходів адміністративного примусу (примушування) до порушників юридичних приписів.

До неправових норм відносять здійснення організаційних заходів і матеріально-технічних операцій. Вони мають допоміжне, обслуговуюче призначення.

Неправові форми управлінської діяльності безпосередньо не зв'язані з виданням юридичних актів, а в результаті їх застосування не виникають адміністративно-правові відносини. Основна їх особливість полягає в тому, що вони не викликають безпосередньо природних наслідків.

Найчастіше застосовуються такі організаційні дії, як проведення зборів, обміркування перевірок, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського та статистичного обліку, організація прес-конференцій, зустрічей з трудовими колективами тощо.

Виконання матеріально-технічних операцій пов'язано з діловодством (реєстрація, оформлення, тиражування, розсипка документів).

До матеріально-технічних операцій відносять і такі дії міліції, як виконання постанов про адміністративний арешт, доставлення неповнолітніх батькам або особам, що їх замінюють.

Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об'ємною частиною діяльності апарату виконавчої влади з боку як її кількості, так і різноманітності. їх основне призначення – обслуговування самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності.

Одним із видів форми державного управління є адміністративний договір.

Адміністративний договір – це угода двох і більше суб'єктів адміністративного права, що тягне за собою встановлення змісту або припинення адміністративних прав та обов'язків.

Адміністративний договір повинен мати всі атрибути правового акта, це:

• • юридичне найменування сторін;
• • предмет договору;
• • зобов'язання сторін;
• • строки та порядок виконання зобов'язань;
• • відповідальність сторін;
• • юридичні адреси сторін;
• • реквізити юридичного документа (бланк, підписи керівників і печатки).

За предметним критерієм розрізняють:

• • договори про компетенцію (розмежування та делегування повноважень і предметів ведення);
• • договори в сфері управління державною власністю;
• • договори, що забезпечують державні потреби;
• • контракти з державними службовцями, студентами;
• • фінансові та податкові угоди;
• • договори про взаємодію та співробітництво;
• • різного роду концесії та інвестиційні угоди;
• • договори про надання деяких послуг приватним особам (сприяння зайнятості населення, комунальні послуги, перевезення в громадському транспорті).

Ця правова форма управлінської діяльності доцільна при необхідній концентрації зусиль для вирішення певних суспільних завдань, окремих інтегрованих програм, при потребі взаємоузгодження цілеспрямованих сумісних дій кількох суб'єктів, у випадках взаємодії та взаємодопомоги для досягнення та закріплення компромісних рішень тощо.

Такі угоди здебільшого відображають горизонтальні, координаційні відносини між суб'єктами управлінських стосунків при відсутності при цьому елементів субординаційного відтінку.

Координація прав і обов'язків сторін таких угод обумовлюється не їх офіційним адміністративно-правовим статусом, а умовами адміністративно-правового договору. Сторони повинні діяти в межах своєї компетенції, визначеної чинним законодавством.

Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права – цивільного, фінансового, екологічного, трудового.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу влади) і договором приватно-правового характеру. Виконавча влада для забезпечення своєї діяльності застосовує трудові та цивільно-правові договори.

Адміністративний договір характеризується тим, що йому притаманні відносини змішаного типу: адміністративно-правового і цивільно-правового, влади і рівноправності.

Існування суспільства та держави, вся організація суспільного життя неможливі без повсякденної державно-владної діяльності з управління економікою, адміністративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжгалузевими зв'язками.

Основними формами державного управління є видання управлінських актів, пов'язаних з адміністративно-правотворчою та правозастосовною діяльністю органів виконавчої влади.

Правотворча управлінська діяльність полягає в створенні, зміні, скасуванні й удосконаленні правових норм, тобто виданні нормативних актів.

Правотворча діяльність колегіальних органів управління здійснюється в такий спосіб:

• • приймається рішення про розроблення проекту управлінського правового акта;
• • складається текст проекту;
• • проект проходить стадії попереднього обговорення, доробки, узгодження, схвалення відповідним органом;
• • організується обговорення проекту в правотворчому органі;
• • проект затверджується та публікується.

Процедура прийняття нормативних актів єдиноначальними органами більш проста – керівник органу виконавчої влади після підготовки проекту може відразу затвердити його.

Правозастосовна діяльність органів і посадових осіб виконавчої влади полягає у вирішенні конкретних управлінських справ на основі відповідних правових норм.

Правозастосовна діяльність включає:

• • встановлення фактичних обставин справи;
• • вибір відповідної норми права, яку можна застосовувати для вирішення конкретного питання;
• • тлумачення правової норми;
• • прийняття індивідуального акта;
• • виконання акта застосування норми права.

Правовий акт управління – це підзаконне односторонньо владне офіційне рішення (волевиявлення) органу виконавчої влади чи іншого суб'єкта управління з питань управлінського характеру, прийняте ним у межах його компетенції у передбачених законом формах і порядку, який тягне за собою юридичні наслідки. Це найпоширеніший різновид юридичних актів, які виражають собою основну правову форму управлінської діяльності.

До встановлених правових актів державного управління можна віднести: підзаконність, обов'язковість, правомочність, офіційність, односторонність і належну оформленість.

Підзаконність – акт державного управління, що видається на підставі та на виконання закону і відповідно до актів вищих органів виконавчої влади й інших суб'єктів державного управління.

Обов'язковість – акти зобов'язані виконувати усі фізичні й юридичні особи, яким він адресований.

Правомочність – акти державного управління видаються органами виконавчої влади й іншими суб'єктами державного управління відповідно до характеру та в межах наданої їм компетенції.

Офіційність – видання акта здійснюється від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду закріплене в чинному Законодавстві України.

Односторонність – акт є результатом юридично владного волевиявлення відповідного суб'єкта, що його видав.

Належна оформленість – акт державного управління є

письмовим документом певного виду, підготовленим за правилами юридичної техніки та виданим із дотриманням нормативно встановлених процедур.

Актам управління властиві також особливості, які дозволяють відмежувати їх від актів інших органів: законодавчих, судових, прокурорських, місцевих рад.

Юридичне значення актів управління полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють, змінюють і відміняють правові норми, а з іншого – тягнуть за собою виникнення, зміну, припинення правовідносин і є юридичним фактом.

В основу класифікації правових актів державного управління покладено найсуттєвіші їх ознаки, що дозволяють з'ясувати їх правову природу та значення в здійсненні завдань державного управління.

Юридичні властивості є основним критерієм класифікації актів управління. Цей критерій дає можливість визначити зв'язок актів і норм права, їх місце в механізмі правового регулювання.

За юридичними властивостями правові акти управління поділяються на нормативні (регламентовані), індивідуальні (нерегламентовані) та змішані.

Нормативні управлінські акти – це такі акти управління, якими встановлюються загальні правила поведінки в певній сфері державного управління, розраховані на багаторазове застосування.

Індивідуальні акти – це різновид управлінських актів правозастосовного (ненормативного) характеру, призначених для вирішення шляхом застосування норм права індивідуально- конкретних справ у сфері державного управління. Характерною рисою цих актів є їх правозастосовний характер.

Змішані управлінські акти містять у собі ознаки як нормативних, так і індивідуальних актів.

За формою волевиявлення розрізняють:

• • письмові акти, які є різновидом службових документів;
• • усні акти управління, що використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю для забезпечення громадської безпеки, у воєнізованих формуваннях тощо.

За суб 'актами видання:

• • укази та розпорядження Президента України;
• • постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;
• • накази, інструкції міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (державна служба, державна інспекція, державне агентство); .
• • розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, накази керівників, структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

За моментом початку дії акта:

• • вступають у силу з дати підписання, прийняття;
• • вступають у силу з дати, вказаної в самому акті;
• • вступають у силу в строк, вказаний в іншому акті;
• • вступають у силу після офіційного доведення до відома населення в установленому порядку.

За характером компетенції органу, що видає акт управління:

• • акти органів загального управління;
• • акти органів галузевого управління;
• • акти органів міжгалузевого управління.

Акти державного управління повинні відповідати усім юридичним вимогам.

Перш за все, акти повинні бути законними. Мається на увазі:

• • наявність компетенції автора;
• • відповідність акта закону;
• • відповідність цілям закону;
• • прийняття в установлений законом термін;
• • дотримання процесуальних правил видання акта.

Акти, що не відповідають вимогам законності, вважаються дефектними.

Дефектні акти бувають недійсними (акти з очевидною юридичною неспроможністю, прийняті з порушенням закону, тобто недійсні з моменту їх прийняття) та відносно дійсними (так звані заперечні (оскаржувані) акти, в яких не дотримано певних вимог. Вони підлягають виконанню, але можуть бути оскаржені).

У юридичній практиці діє презумпція дійсності актів управління.

Акти органів державної виконавчої влади поділяються за назвою на укази, постанови, рішення, накази, статути, настанови, інструкції.

Укази – це нормативні та індивідуальні акти, що видаються Президентом України, мають найвищу юридичну силу серед актів державної виконавчої влади та є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами адміністративно-правових відносин. Укази Президента України набувають чинності з дня їх підписання, якщо інше не передбачено у самому указі. Офіційним виданням, в якому публікуються Укази президента, є газета "Урядовий кур'єр".

Постанови – акти органів державної виконавчої влади, що мають два призначення:

постанова – правовий акт вищого або центрального колегіального органу державної виконавчої влади, що прийнятий у колегіальному порядку, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України;

постанова, яка видається органами державної виконавчої влади як індивідуальний акт, що приймається для здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто при вирішенні питань щодо притягнення громадян і посадових осіб до адміністративної відповідальності.

Рішення – нормативний або індивідуальний акт, що видається місцевою державною адміністрацією при вирішенні питань державного управління в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Накази – це акти адміністративної діяльності, які звернені до підлеглих підрозділів та співробітників і мають у своєму змісті приписи з метою організації роботи апарату органу. Є також накази, що тлумачать законодавчі акти або постанови Уряду для забезпечення широкого розуміння службовцями змісту цих правових документів.

Статути – це нормативні акти, на основі яких здійснюється окрема лінія діяльності органів управління. Наприклад, Статут патрульно-постової служби міліції регулює діяльність усієї

патрульно-постової служби міліції України, відповідного органу внутрішніх справ, підрозділів цієї служби, зон, дільниць і навіть окремих видів нарядів міліції.

Настанова – окремий нормативний акт, який відрізняється від інших адміністративно-правових джерел тим, що його норми містять не тільки правила поведінки, а й вказівки навчального характеру.

Інструкція – це нормативний акт, в якому в систематизованому вигляді викладені правила, що визначають порядок застосування норм законодавства, указів Президента та постанов уряду України, порядок діяльності окремих служб і підрозділів, а також службовців органів.

Інші юридично значущі дії. До інших юридично значущих дій органів належать такі дії, які згідно з законом, указом Президента, постановою уряду або іншим адміністративно-правовим актом безпосередньо створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають як необхідна умова для настання правових наслідків. Сюди відносяться такі внутрішньо системні, організаційні дії, як прийняття присяги, атестування працівників тощо.

Форми управління, що не врегульовані адміністративним правом, – це проведення організаційних заходів і здійснення організаційно-технічних дій.

Акти державного управління мають відповідати законам і підзаконним актам органів державного управління вищого рівня. Будь-який акт державного управління має бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління є обов'язковою умовою правильного виконання функцій і завдань кожним органом державного управління.

Прийняття, зміна, зупинення та відміна актів управління – це різновидність адміністративного процесу.

Перша стадія процесу прийняття адміністративних актів – підготовка рішення. Етапами даної стадії є:

• • правова ініціатива. Акт приймається, якщо є фактичні й юридичні підстави. Підставою для прийняття або скасування акта може бути ініціатива суб'єкта виконавчої влади, заява громадянина, доручення вищого органу та ін.;
• • аналіз ситуації та варіантів правового впливу (з'ясовується фактичний стан справ, можливі варіанти вирішення виконавчих питань);
• • підготовка проекту. Розробка проекту покладається на орган, структурний підрозділ, посадову особу, яким потрібно вирішити конкретні питання або розробити нормативне положення на певний строк. Проект акта підлягає обговоренню, узгодженню і вважається погодженим при наявності віз керівників органів виконавчої влади.

Друга стадія – прийняття рішення. Вона містить у собі:

• • можливе обговорення й обов'язкове голосування в колегіальних органах. Більшість правових актів приймається одноосібно;
• • внесення змін до проекту;
• • оформлення рішення (остаточне редагування, підписання адміністративного акта, присвоєння порядкового номера та ін.).

Відомчі нормативні акти, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або носять міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України. Метою державної реєстрації є перевірка правового акта з погляду відповідності закону.

Третя стадія – доведення рішення до відома адресатів, заінтересованих осіб; здійснюється шляхом персонального ознайомлення (усно, надсилання копій, ознайомлення під розписку тощо), опублікування в засобах масової інформації, у спеціальних виданнях (збірниках, бюлетенях, газетах, журналах).

Набуття чинності акта управління, а саме;

• • з моменту прийняття;
• • з настанням строку, зазначеного в акті;
• • з дня опублікування, оголошення по радіо, телебаченню;
• • з настанням події, певного стану, юридичних фактів, зазначених в акті тощо.

Офіційними друкованими виданнями є "Офіційний вісник України", "Відомості Верховної Ради України", газети "Урядовий Кур'єр" та "Голос України".

Акти державного управління припиняють дію:

• • у разі скасування чи зупинення їх дії в установленому порядку:
• • у разі прийняття нового акта з даного питання;
• • у разі визнання акта таким, що втратив чинність;
• • у разі визнання акта недійсним;
• • внаслідок події, яка викликає припинення дії акта;
• • внаслідок закінчення терміну, на який був виданий певний акт;
• • внаслідок відповідного волевиявлення заінтересованої сторони у передбачених законом випадках.

Зупинення дії акта може бути фактичним і юридичним. Фактичне – коли минув строк дії акта. Видання рішення про його зупинення у цьому випадку не потребується.

Юридичне – коли видається акт про його відміну або новий акт, регулюючий відповідні відносини і з початком дій якого колишній акт втрачає силу.

Зміна акта як спосіб підвищення його оптимальності застосовується, коли є потреба уточнити його положення, придати їм іншу редакцію чи доробити окремі частини. Зміна положень акта здійснюється тим же органом (посадовими особами), який видав акт у колишній редакції.

Зупинення дії акта – тимчасова правова міра. Вона застосовується шляхом прийняття рішень.

Автор акта або уповноважений орган можуть зупинити його дії з мотивів законності або доцільності. Допускається зупинка всього акта або його частини, застосування цього способу на всій або окремій частині території держави.

Зупинення акта може бути також зв'язане з фактом подачі скарги, винесеним прокурорським протестом (у справі про адміністративні правопорушення). У деяких випадках акти управління можуть бути зупинені судом.

Для забезпечення нормального функціонування всіх інститутів держави недостатньо прийняття законів та інших нормативних актів, необхідно забезпечити їх реалізацію, виконання.

Роботу з реалізації правових положень здійснюють багато- численні державні органи місцевого самоврядування шляхом застосування різних засобів, які називаються методами.

Методи державного управління – це різні організаційно- правові способи та засоби управлінського впливу з боку органів виконавчої влади та інших компетентних суб'єктів на волю і поведінку учасників управлінських відносин з метою досягнення поставленої мети. Це засоби практичного здійснення завдань і функцій управління. Вони реалізуються шляхом цілеспрямованого управлінського впливу з боку керуючого суб'єкта на поведінку керованого об'єкта з метою вирішення певних управлінських завдань.

У цілому ж управлінські методи відображають характер правовідносин між суб'єктом і об'єктом управління та відповідають на питання: як, яким чином досягаються ті чи інші необхідні управлінські результати?

Управлінські методи можна поділити на:

• • наукові та ненаукові;
• • демократичні та диктаторські;
• • гнучкі та жорсткі;
• • державні та громадські;
• • творчі та шаблонні;
• • адміністративні та економічні;
• • прямої та непрямої дії.

Ознаки методів державного управління:

• • здійснення методів державного управління зумовлене формуванням виконавчої гілки влади та відповідних органів виконавчої влади;
• • мета використання методів державного управління та його практичне призначення полягають у самому забезпеченні державного управління;
• • методи державного управління використовуються в процесі публічної управлінської діяльності;
• • методи державного управління виступають засобами здійснення суб'єктивного державного управління, їх компетенції та повноважень;
• • зміст управлінського впливу в кожному конкретному випадку залежить від специфіки об'єкта управління, щодо якого застосовується метод управління;
• • методи державного управління забезпечують певний порядок у системі управління, тобто вони мають організаційний характер;
• • методи державного управління сприяють реальному руху в системі державного управління, виконанню певних функцій і повноважень;
• • методи державного управління застосовуються на основі чинного законодавства.

Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

Залежно від способу впливу та сфери застосування методи управління можна поділити на загальні та спеціальні. Загальні методи мають загальний характер, застосовуються в процесі основних функцій управління, в усіх галузях та на всіх стадіях управлінського процесу. Спеціальні, властиві лише певним управлінським функціям, застосовуються тільки в окремих галузях або в межах певних територій (наприклад, спеціальні режимні заходи).

Загальні методи поділяються на основні та допоміжні. Серед основних виділяють, насамперед, методи переконання, заохочення та примусу.

Метод переконання – це такий спосіб цілеспрямованого впливу на свідомість і поведінку учасників управлінських відносин, який проявляється в комплексі роз'яснювальних, рекомендаційних, виховних та заохочувальних заходів, що застосовуються з метою забезпечення правомірності їх поведінки, підвищення їх правосвідомості та законослухняності, зміцнення дисципліни, соціальної організованості, а також профілактики правопорушень. Це універсальний метод державного управління, що передує адміністративному примусу та застосовується в усіх сферах і галузях управління на всіх етапах управлінського процесу.

Метод заохочення – такий спосіб впливу, який через інтереси, свідомість, спрямовує волю людей на здійснення корисних, з точки зору суб'єкта управління, справ.

Примус – метод, який застосовується тоді, коли виникає потреба змусити тих, ким управляють, діяти певним чином всупереч їх бажанню або покарати за неправомірну поведінку.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

• 1. Цілеспрямованість управлінської діяльності.
• 2. Правомірність поведінки учасників управлінських відносин.
• 3. Функціонування і захист режиму, встановленого державою, режиму, за яким би неухильно виконувалися правові приписи всіх ланок управлінської системи.
• 4. Нормальні взаємовідносини всіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохочення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, мають розумно поєднуватися, тобто не протистояти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватися загальним завданням керівного впливу.

Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів переконання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально корисних результатів у процесі здійснення державного управління.

Серед допоміжних методів державного управління можна виділити:

• • адміністративні (заходи прямого, односторонньо владного і безпосереднього впливу на волю та поведінку об'єкта управління);
• • економічні (заходи побічного, опосередкованого впливу на поведінку об'єкта управління шляхом створення відповідних економічних умов);
• • організаційні (це, зокрема, загальне керівництво, безпосереднє управління, а також нагляд, контроль, погодження, регулювання, кадрове забезпечення тощо);
• • стимулюючі (заходи морального та матеріального заохочення).