Контроль і нагляд, їх види як способи забезпечення законності та дисципліни у сфері державного управління

Серед способів забезпечення законності та дисципліни у сфері державного управління важливе місце займає контроль. Він є важливою ознакою змісту державного управління.

Контроль – це основний спосіб забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління.

Функція контролю в державному управлінні полягає в аналізі та порівнянні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ним, виявленні відхилень у виконанні поставлених завдань і причин цих відхилень, а також оцінці діяльності та доцільності саме такого шляху.

Основними напрямами здійснення контролю у сфері державного управління є:

• • додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової й інших видів державної дисципліни;
• • використання державних ресурсів;
• • виконання природоохоронного законодавства;
• • підбір і розміщення кадрів у державному секторі;
• • виконання соціальних програм тощо.

Сутність контролю полягає:

• • у спостереженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об'єкта;
• • в одержанні об'єктивної і достовірної інформації про стан законності та дисципліни;
• • у вживанні заходів щодо запобігання та усунення порушень законності та дисципліни;
• • у виявленні причин і умов, що сприяють правопорушенню;
• • у вживанні заходів із залучення до відповідальності осіб, винних у порушенні законності та дисципліни.

Принципи контролю:

• • універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва);
• • систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певного схемою, постійно);
• • безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не заінтересовані в його результатах);
• • реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів);
• • оперативність, результативність, дієвість (швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності);
• • гласність (дає можливість, а у деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, заінтересованих у результатах контролю).

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, яку можна поділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії:

• 1) обирається об'єкт контролю;
• 2) визначається предмет контролю (встановлюється, що саме слід перевірити);
• 3) встановлюються засоби здійснення контролю;
• 4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль;
• 5) складаються плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюється збирання і обробка інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об'єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об'єкта та з інших джерел часто не збігається.

До підсумкової стадії належать такі дії, як:

• 1) прийняття рішення за результатами контролю;
• 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості правоохоронних органів, інших осіб, заінтересованих у результатах контролю);
• 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті;
• 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Існують різні види та форми контролю. Залежно від соціально-правової природи та правового статусу суб'єктів, що здійснюють контроль, обсягу та характеру їх повноважень розрізняють: державний контроль (це парламентський, президентський, урядовий, відомчий, надвідомчий, місцевий, судовий), громадський контроль, контроль з боку засобів масової інформації, з боку органів місцевого самоврядування тощо.

Контроль здійснюється у формі перевірок, обстежень, вивчення окремих напрямів діяльності, ревізій та ін.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності – нагляду, хоча у них є деякі однакові риси, їх поєднує єдина мета – забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи – перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган – прокуратура.

Основне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, – це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) і самостійно притягати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратура позбавлена таких можливостей.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор вносить протест, вносить припис чи подання про усунення порушень закону або вносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення чи про порушення кримінальної справи відносно винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій з ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи – сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втрутитись в оперативну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

В юридичній теорії та практиці прийнято класифікувати контрольну діяльність на види. Підхід до вирішення цього питання залежить від вибору критерію, на підставі якого здійснюється класифікація. Вибір же критерію багато в чому зумовлений потребами практики. Саме тому відомо досить багато класифікацій контрольної діяльності.

Найчастіше пропонують такі класифікації:

• 1) залежно від місця суб'єкта (що здійснює контроль) в системі державного управління виділяють такі види контролю:
  • • контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль);
  • • контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль);
  • • контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль);
  • • контроль з боку органів центральної виконавчої влади;
  • • контроль з боку місцевих органів виконавчої влади;
  • • контроль з боку органів судової влади;
  • • контроль з боку органів місцевого самоврядування;
  • • контроль з боку громадськості (громадський контроль);
• 2) залежно від належності суб'єкта до державних або громадських структур виділяють:
  • • державний контроль;
  • • громадський контроль;
• 3) залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виділяють відомчий, міжвідомчий та над (або поза) відомчий контроль.

Відомчий контроль здійснюється міністерствами та відомствами у середині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами та відомствами. Загальні питання його організації проведення регулюються Положенням про відомчий контроль у системі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються та функціонують самостійно внутрішньовідомчі контролюючі структури – контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірки фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що він здійснюється за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері, органом міжгалузевої компетенції.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язаним до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державна служба статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними службами та іншими відомствами.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь та інших, які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державної служби стандартизації, метрології і сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та інші. Згідно з наданими їм повноваженнями, вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності – промисловості, сільському господарські, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюється органами загальної компетенції – Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями з питань господарського, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого та надвідомчого контролю винну особу можна притягти до дисциплінарної відповідальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділені правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності. Притягнення до кримінальної відповідальності не виключає можливості застосування дисциплінарного стягнення.

Контроль здійснюється у формі перевірок (обстеження та вивчення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), витребування звітів тощо;

• 4) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють:
  • • попереджувальний контроль;
  • • поточний контроль;
  • • наступний контроль;
• 5) залежно від спрямованості контролю виділяють:
  • • зовнішній контроль;
  • • внутрішній контроль;
• 6) залежно від призначення контролю виділяють:
  • • загальний, що охоплює всі сторони діяльності суб'єкта, що контролюється;
  • • цільовий контроль окремого напряму роботи.

Крім зазначених, існують й інші класифікації контрольної діяльності.

Розглянемо види контролю, що детерміновані місцем суб'єкта в системі державних органів.